Wspólna Polityka Rolna

Cele i zasady wspólnej polityki rolnej

Do integracji rolnictwa od początku istnienia Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej przywiązywano szczególne znaczenie, o czym świadczy objęcie w traktacie rzymskim tej gałęzi gospodarki ogólnym postanowieniem o unii celnej1. Cele wspólnej polityki rolnej (WPR), sprecyzowane w traktacie rzym¬skim i nadal obowiązujące (art. 33 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Eu¬ropejską - TWE), są następujące:
• zwiększenie wydajności rolnictwa przez wspieranie postępu technicznego, racjonalny rozwój produkcji rolnej, jak również optymalne wykorzystanie czynników produkcji, zwłaszcza siły roboczej,
• zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, zwłaszcza podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie,
• stabilizacja rynków,
• zagwarantowanie bezpiecznego poziomu dostaw,
• zapewnienie konsumentom zaopatrzenia po rozsądnych cenach.
Większość celów sformułowano w sposób ogólnikowy. Polityka rolna, re¬alizująca równocześnie pięć celów, musiała być polityką kompromisową, po¬szukującą swoistej równowagi między poszczególnymi celami. W pewnych


mi rolno-spożywczymi miały Niemcy i Wiochy. Równocześnie już wówczas takie państwa, jak Francja i Holandia dysponowały nadwyżkami artykułów rolno-spożywczych. Niewykorzystany potencjał produkcyjny na całym tym obszarze mógł być szybko uruchomiony pod warunkiem zastosowania dosta¬tecznie silnych bodźców ekonomicznych.
Głównym instrumentem wprowadzanej stopniowo integracji rolnictwa stalą się likwidacja cel i innych ograniczeń w handlu rolno-spożywczym mie¬dzy państwami członkowskimi oraz wprowadzenie jednolitych cen na rynku EWG, połączone z jednolitą, wysoką ochroną przed tańszym importem.
W momencie tworzenia EWG we wszystkich państwach członkow¬skich ugrupowania w zasadzie obowiązywał ten sam ogólny model protek¬cyjnej polityki rolnej) jednakże szczegółowe rozwiązania były zróżnicowa¬ne. Powodowało to konflikty w pierwszej fazie tworzenia wspólnej polityki rolnej. Szczególnie trudne było porozumienie się w sprawie docelowego poziomu jednolitych cen na podstawowe surowce na tworzącym się wspól¬nym rynku rolnym. W tej sprawie występował oczywisty konflikt interesów między państwami importującymi żywność produkowaną w strefie klima¬tu umiarkowanego (Niemcy, Wiochy) a jej eksporterami (Francja i Holan¬dia). W rezultacie branżowe rynki rolne ujednolicano na ogół stopniowo, nierzadko w ciągu kilku lat, zwłaszcza wówczas, gdy różnice cenowe mie¬dzy państwami członkowskimi były znaczne (tak było w przypadku zbóż). Pełne wprowadzenie w życie wspólnych regulacji rynkowych oraz likwida¬cja cel i ograniczeń ilościowych w handlu miedzy państwami członkowski¬mi, co nastąpiło do końca lat 60., nie oznaczało całkowitej swobody prze¬pływu towarów. Handel utrudniały zróżnicowane przepisy sanitarne, fito-sanitarne, weterynaryjne i inne, których ujednolicenie okazało się znacz¬nie trudniejsze niż przepisów rynkowych. Znacznym utrudnieniem okaza¬ły się również rozliczenia wynikające z wahań kursów walut państw człon¬kowskich względem siebie.
Wiele istniejących barier (niektóre z nich były świadomie utrzymywane przez państwa członkowskie) zostało zlikwidowanych dzięki orzecznictwu Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Wszystkie utrudnienia zostały osta¬tecznie zniesione wraz z powstaniem jednolitego rynku, który zaczął w pełni funkcjonować z dniem l stycznia 1993 roku. Natomiast problem rozliczeń (a ściślej: problem ryzyka wynikającego ze zmienności kursów walutowych wzglę¬dem siebie) zniknął ostatecznie dopiero wtedy, kiedy stało się możliwe rozli¬czanie w euro, co nastąpiło l stycznia 1999 r. w państwach, które utworzyły unię gospodarczą i walutową.
Mimo pewnych narodowych różnic wspólna polityka rolna została wprowadzona pod koniec lat 60. Konstruując środki ochrony przed konkurencją zagraniczną, uznano, że tradycyjna ochrona za pomocą ceł może być nieskuteczna (zwłaszcza w okresie spadku poziomu cen na rynku światowym). Dlatego też zdecydowano się na ochronę wielu rynków podstawowych artyku¬łów rolnych za pomocą zmiennych opłat wyrównawczych, równych różnicy między cenami płaconymi przez importera cif granica obszaru celnego a usta¬lonymi w EWG cenami śluzy (na mięso wieprzowe, mięso drobiowe, jaja) lub cenami progu4 (pozostałe produkty były chronione dzięki opłatom wyrów¬nawczym). System ten bardzo skutecznie chronił przed tańszym importem: spadek cen światowych powodował bowiem automatyczny wzrost płaconej przez importera opłaty wyrównawczej.
Rynki wielu owoców i warzyw chroniono za pomocą cel i spełniających podobną rolę jak ceny progu cen wejścia (importowane owoce i warzywa ob¬ciążano dodatkowymi opłatami celnymi, jeżeli ceny cif granica były niższe od cen wejścia). Cła w klasycznej formie jedynej opłaty na granicy stosowano je¬dynie wobec produktów o stosunkowo niewielkim znaczeniu (kwiatów, roślin włóknistych, nasion i sadzonek, chmielu, jedwabników).
Utrzymanie cen na rynku wewnętrznym na poziomie wyższym od cen rynków międzynarodowych wymagało podejmowania rynkowych działań in¬terwencyjnych. Polegały one przede wszystkim na zakupach „zdejmujących" z rynku nadwyżki produktów. System ten na niektórych rynkach (najważ¬niejszym z nich był rynek zbóż) działał permanentnie niezależnie od sytuacji rynkowej. Organizacje interweniujące były zatem obowiązane kupować po cenach interwencyjnych każdą ilość oferowanego zboża, jeżeli odpowiadało ono parametrom jakościowym, a dostawa osiągała co najmniej wielkość mi¬nimalną.
Efektem tego systemu była szybko rosnąca produkcja towarów objętych interwencją (m.in. zboża, wołowina, mleko), w tempie przekraczającym wzrost popytu na surowce rolne i produkowaną z nich żywność. Już w latach 70. po¬jawiły się nadwyżki niektórych produktów rolnych, które w następnych latach zwiększyły się. W efekcie rosły koszty magazynowania nadwyżek, a także kosz¬ty ich sprzedaży na rynku światowym. W warunkach znacznie wyższych cen rynku wewnętrznego Wspólnoty niż ceny na rynku światowym eksport wyma¬ga) bowiem znacznych subsydiów. Pod koniec lat 70. na finansowanie wspól¬nej polityki rolnej przeznaczano aż trzy czwarte całości wspólnotowego budżetu.
Stopniowa rezygnacja państw członkowskich EWG z kupna niektórych produktów poza obszarem Wspólnoty oddziaływała negatywnie na eksport rolny wielu krajów trzecich, w tym USA i Kanady5. Dalsze pogor¬szenie tej sytuacji zostało spowodowane coraz częstszym występowaniem EWG jako eksportera, w dodatku stosującego w szerokim zakresie subsydia eksportowe. Wspólna polityka rolna stalą się powodem wielu konfliktów handlowych między EWG a jej partnerami handlowymi, zwłaszcza USA.


Ewolucja wspólnej polityki rolnej w latach 70. i 80.

W EWG już pod koniec lat 60. narastała świadomość, że prowadzona od 1962 r. polityka wzrostu produkcji rolnej i podtrzymywania dochodów rolni¬czych powinna być zmodyfikowana, ze względu zarówno na szybko rosnące koszty jej stosowania, jak i na konflikty z partnerami handlowymi.
Jednocześnie - jak wspomniano - pozostawienie polityki strukturalnej w gestii państw członkowskich spowodowało, że na obszarze EWG nadal nie istniały jednolite warunki konkurencji na rynkach rolnych, a zatem nie był spełniony podstawowy warunek prawidłowego funkcjonowania wspólnego rynku. Polityka strukturalna była bowiem wykorzystywana przez niektóre pań-siwa członkowskie, przede wszystkim przez Francję, do dodatkowego subwencjonowania własnego rolnictwa.
Pierwszą próbą przystosowania WPR do nowej sytuacji ekonomicznej był powstały pod koniec lat 60. plan Mansholta6. Zaproponowane zmiany miały polegać na reorientacji prowadzonej polityki, zbyt koncentrującej się, zdaniem autorów planu, na problemach rynkowo-cenowych, w rym zwłaszcza na funkcji dochodowej cen. Wprawdzie przyznawali oni, że polityka ta spowodowała wzrost dochodów rolniczych, ale równocześnie wskazywali, iż nie zmniejszyła rozpiętości między tymi dochodami a dochodami innych grup społecznych. Za jedną z podstawowych przyczyn tej sytuacji uważali daleką od optymalnej strukturę obszarową gospodarstw rolnych państw EWG. Aż 80% z nich nie uzyskiwało minimalnej skali produkcji zapewniającej efektywne wykorzystanie kapitału, który należało zainwestować ze względów technicznych.
Jednym z dwóch podstawowych założeń wyjściowych planu Mansholta było stwierdzenie, że niezbędne jest prowadzenie w skali EWG jednolitej, konsekwentnej polityki strukturalnej operującej środkami nieprowadzącymi do wzrostu produkcji. Szczegółowe propozycje przewidywały:
• ograniczenie liczby osób pracujących w rolnictwie,
• pomoc gospodarstwom, które po przeprowadzeniu zmian będą dyspono¬wały odpowiednim potencjałem produkcyjnym,
• ograniczenie powierzchni użytków rolnych.
Przewidziano bodźce finansowe skłaniające rolników do rezygnacji z pra¬cy w rolnictwie(wcześniejsze emerytury) oraz zwiększające mobilność zawo¬dową rolników i członków ich rodzin (przede wszystkim poprzez kształcenie przygotowujące do pracy poza rolnictwem). Pomoc miały uzyskiwać jedynie gospodarstwa dobrze zarządzane i dysponujące programami rozwoju, a rów¬nocześnie mające możliwość uzyskiwania dochodów porównywalnych z osią¬ganymi w innych działach gospodarki.
Środkiem uzupełniającym przekształcenia strukturalne miało być wy¬cofanie niektórych, na ogól najsłabszych, gruntów z użytkowania rolniczego i przeznaczanie ich na zalesianie lub rekreację.
Ponadto plan Mansholta przewidywał zmiany w prowadzonej polityce rynkowej7, takie jak:
• poprawa informacji rynkowej (co miało spowodować większą przejrzystość rynku),
• przywrócenie równowagi między popytem a podażą na rynkach mleka, cukru oraz warzyw i owoców,
• koncentracja podaży (przede wszystkim poprzez organizację zespołów pro¬ducentów).
W sferze polityki rynkowej nie osiągnięto celów założonych w planie Mansholta, gdyż nie udało się uzyskać zgody państw członkowskich na zapro¬ponowane działania. Również politykę strukturalną wprowadzano opieszale i niekonsekwentnie. Wprawdzie Rada Ministrów już w 1972 roku wydala pod¬stawowe dyrektywy przewidujące m.in. pomoc dla modernizowanych gospo¬darstw oraz wsparcie finansowe w przypadku rezygnacji z działalności zawo¬dowej w rolnictwie i przekazania użytków rolnych na cele poprawy struktury agrarnej, ale niektóre państwa członkowskie wdrożyły te przepisy z dużym opóźnieniem.
Plan Mansholta zapoczątkował proces przejmowania polityki struk¬turalnej w rolnictwie przez instytucje EWG (uprzednio znajdowała się ona całkowicie w gestii państw członkowskich). Jednakże program ten zakończył się niepowodzeniem. Po pierwsze nie udało się wymusić na państwach członkowskich sprawnego wprowadzenia dyrektyw do krajo¬wych systemów prawnych. Po drugie zastosowane środki okazały się zbyt słabe.
Przekształcanie struktur rolnych toczyło się wiec w dotychczaso¬wym, powolnym rytmie, który wyznaczała rezygnacja starszych wiekiem rolników z prowadzenia gospodarstw oraz ogólna sytuacja ekonomiczną państw członkowskich. Ogólne tendencje rozwojowe gospodarek państw członkowskich EWG zresztą coraz mniej sprzyjały przekształceniom strukturalnym rolnictwa. Jednym z warunków, bez których nie są możliwe szybkie zmiany strukturalne w tej dziedzinie, jest bowiem możliwość podjęcia " pracy w pozarolniczych działach gospodarki, o ile to możliwe w pobliżu dotychczasowego miejsca zamieszkania. Tymczasem w kolejnych dziesię-cioleciach tempo wzrostu gospodarczego w państwach EWG było coraz wolniejsze. Ponadto oszczędzający pracę charakter postępu technicznego powodował, że coraz mniejsze było zapotrzebowanie na siłę roboczą odchodzącą z rolnictwa.
Wprowadzanie w życie planu Mansholta trwało niemal do końca lat 70 W okresie tym nie tylko nie nastąpiło zrównoważenie rynków rolnych, ale wręcz przeciwnie, narastały problemy z nadmierną produkcją. Nie było jednak zgody państw członkowskich na zasadniczą zmianę WPR. Istniejącej sytuacji próbowano zaradzić polityką „drobnych kroków" mających na celu ograniczenie powstawania trudnych do zbycia nadwyżek niektórych produktów oraz zmniejszenie tempa wzrostu budżetu EWG przeznaczonego na finansowanie WPR.

Działania na rzecz ograniczenia protekcjonizmu rolnego w EWG w latach 70. i 80.
• Wprowadzenie w 1977 r. opłaty współodpowiedzialności jako środka regulującego podaż mle¬ka. Jej istotą, było ponoszenie przez producentów mleka części kosztów likwidacji nadwyżek na rynku mleka i artykułów mleczarskich.
• Wprowadzenie w 1984 r. indywidualnych i narodowych kwot produkcyjnych mleka. Na rolni¬ków, którzy przekroczyli przyznane im kwoty indywidualne, nakładano bardzo wysokie kacy finansowe.
• Określenie pułapu finansowania WPR w latach 1988-1992: wzrost wydatków na WPR nie mógł przekroczyć 74% stopy wzrostu PKB Wspólnoty.
• Wprowadzenie w roku gospodarczym 1988/89 opłaty współodpowiedzialności z tytułu prze¬kroczenia ustalonej wielkości produkcji zbóż.

Wyżej wymienione decyzje, jakkolwiek nie rozwiązały problemów wspól¬notowego rolnictwa, jednak oznaczały istotne zmiany funkcjonowania niektó¬rych rynków branżowych, przede wszystkim mleka i zbóż.
Zmianą, która formalnie nie była związana z WPR, ale znacznie zwięk¬szyła możliwości finansowania rozwoju regionów wiejskich z budżetu Wspól¬noty, przede wszystkich w czterech najbiedniejszych państwach EWG (Grecji, Hiszpanii, Irlandii, Portugalii), a także słabiej rozwiniętych regionów wiej¬skich w pozostałych państwach członkowskich, była reforma funduszy struk¬turalnych przeprowadzona pod koniec lat 80. (por. rozdz. 8).


Program McSharry'ego

Wobec małej skuteczności polityki „drobnych kroków" rozpoczęto prace na kolejną reformą WPR. Ich efektem była reforma McSharry'ego, którą po kilkuletnich dyskusjach zaczęto wprowadzać w życic w 1992 r, Stała się ona początkiem istotnych zmian systemowych WPR. Jej wprowadzenie wyni¬kało nie tytko z omówionej już nieskuteczności wcześniejszej polityki równo¬ważenia rynków rolnych oraz rosnących kosztów WPR, ale także z nacisków partnerów handlowych Wspólnoty. W ramach toczącej się wówczas rundy uru¬gwajskiej GATT, której celem była liberalizacja handlu światowego, Stany Zjednoczone i inne kraje uzależniły zakończenie rokowań od złagodzenia pro¬tekcjonizmu rolnego EWG. Bez tego zewnętrznego nacisku jest prawdopodob¬ne, że - po raz kolejny - reforma WPR byłaby mniej radykalna, a może też odsunięto by ją w czasie.
Decyzję o reformie \VPR Rada Ministrów podjęła 21 maja 1992 r. Re¬forma ta umożliwiła EWG dostosowanie się do postanowień Porozumienia o rolnictwie, negocjowanego równolegle na forum toczącej się rundy urugwaj¬skiej GATT.
Do celów programu McSharry'ego, wprowadzonego w życie w latach 1992-1996 należały:
• zrównoważenie rynków rolnych WE,
• poprawa konkurencyjności rolnictwa WE,
• ekstensyfikacja gospodarowania mająca na celu ochronę środowiska i zmniejszenie nadwyżek rolnych,
• redystrybucja środków dla rolnictwa między większą liczbę gospodarstw rolnych (przed wprowadzeniem programu 20% najsilniejszych gospodarstw otrzymywało 80% środków z budżetu WE),
• zachowanie niezbędnej liczby gospodarstw rolnych.
Program McSharry'ego objął tzw. uprawy polowe i mięsny chów bydła. Przez określenie „uprawy polowe" rozumiano zboża, rośliny oleiste (ziarno rzepaku, rzepiku, słonecznika i soi), len na ziarno, rośliny strączko¬we (groch pastewny, bób, bobik i łubin słodki). Reforma objęła (poza ryn¬kiem mleka) te wszystkie rynki, które pilnie wymagały zmian. Pozostałe nie przysparzały w latach 90. większych trudności. Na przykład jeden z podstawowych rynków rolnych - rynek cukru - był już w latach 60. regulo¬wany za pomocą kwot produkcyjnych. Z kolei na rynku owoców i warzyw równowagę zapewniał lekko korygowany mechanizm rynkowy i umiarko¬wana ochrona przed konkurencją innych państw (jedynie w okresach ni¬skich cen na rynkach międzynarodowych poziom ochrony niektórych owo¬ców wzrastał w wyniku stosowania mechanizmu cen wejścia). Nie było również konieczne objęcie programem McSharry'ego ważnych rynków trzody chlewnej oraz drobiu, nie występowały bowiem na nich trwale nadwyżki. Jednakże reforma McSharry'ego wywarła bardzo silny wpływ pośredni na te rynki. Jak wiadomo, w tych gałęziach najważniejszą pozycją kosztów są pasze. Spowodowany wprowadzeniem reformy spadek cen zbóż, roślin oleistych i stryczkowych oznaczał automatycznie spadek kosztów produkcji mięsa wieprzowego, mięsa drobiowego i jaj, a zatem poprawę ich konkurencyjności, na rynkach zarówno wewnętrznym, jak i międzynarodowych.
Jak wynika z powyższych uwag, rynek mleka był jedynym podstawowym rynkiem rolnym, który nie został objęty reformą, choć od dawna występowały na nim nadwyżki produkcyjne, a podejmowane działania, mające na celu ogra¬niczenie ich powstawania, nie przynosiły spodziewanych rezultatów.
Program McSharry'ego wprowadził istotne zmiany w funkcjonowa¬niu rynków zbóż, roślin oleistych i strączkowych pastewnych. Do najważ¬niejszych należały:
• Obniżenie cen gwarantowanych zbóż o około 40%. Równocześnie wprowadzono jednolitą cenę interwencyjną na wszystkie - poza pszenicą twardą -rodzaje zbóż objęte interwencją. .
• Wprowadzenie płatności bezpośrednich, rekompensujących obniżki cen gwarantowanych
• Uzależnienie płatności bezpośrednich dla dużych gospodarstw rolnych (za takie uznano gospodarstwa zdolne produkować ponad 92 t zbóż) od ich uczestnictwa w programach ograniczania powierzchni upraw. Część przy¬musowo odłogowana wynosiła 5-15% powierzchni upraw, w zależności od roku.
• Uniezależnienie wysokości płatności bezpośrednich od bieżącej produkcji gospodarstwa. Należne rolnikowi płatności bezpośrednie obliczano, mno¬żąc powierzchnię uprawy zbóż przez plony referencyjne zbóż".
• Subwencjonowanie przymusowego i dobrowolnego odłogowania gruntów. Wysokość subwencji była uzależniona od plonów referencyjnych zbóż. Sub¬wencje z tytułu odłogowania przymusowego byty wyższe niż w programie odłogowania dobrowolnego.
• Ograniczenie subwencjonowanej powierzchni upraw do powierzchni pod¬stawowej. Powierzchnia ta była równa średniej arytmetycznej powierzchni gruntów odłogowanych i powierzchni uprawy zbóż, roślin oleistych i strącz¬kowych pastewnych w latach 1989-1991.
Wprowadzone środki były tak pomyślane, że powinny spowodować ogra¬niczenie zbiorów roślin objętych programem McSharry'ego. Szczególnie silny miał być wpływ odłogowania, regionalnych plonów referencyjnych i po¬wierzchni podstawowej12.
Program McSharry'ego wprowadził również istotne zmiany w funkcjo¬nowaniu rynku wołowiny. Na rynku tym nie prowadzono stałej, nieograniczonej ilościowo interwencji, lecz skup interwencyjny uruchamiano jedynie w z góry określonych sytuacjach rynkowych. Zakupów nie dokonywano po z góry ustalonych cenach, lecz na przetargach, od oferenta, który proponował sprzedaż po najniższej cenie. Najważniejsze zmiany byty następujące:
• Obniżenie o 15% cen interwencyjnych wołowiny, jednego z podstawowych wskaźników uruchamiających skup interwencyjny.
• Stopniowe obniżanie rozmiarów skupu interwencyjnego.
• Wprowadzenie systemu płatności bezpośrednich, nazywanych w Rozporzą¬dzeniu Rady (WE) 1254/99 o rynku wołowiny i cielęciny premiami. Pre¬mie wypłacano za chów buhajków i wolców, krów mamek, a także za ubój cieląt buhajków po urodzeniu. Były one tak skonstruowane, by zmniejszyć rozmiary produkcji wołowiny, a równocześnie zapobiegać zbyt intensyw¬nemu, zagrażającemu środowisku użytkowaniu pastwisk. Premia nie przy¬sługiwała fermom opasowym niemającym własnej bazy paszowej.
Środki zastosowane na rynku wołowiny miały na celu ograniczenie mięsnego chowu bydła i w konsekwencji produkcji wołowiny.
Jednym z podstawowych celów programu McSharry'ego była poprawa konkurencyjności rolnictwa UE. Cel ten osiągnięto jednak, przynajmniej cz꬜ciowo, w sposób sztuczny. Rzeczywista poprawa konkurencyjności polega na obniżce kosztów własnych. Tymczasem najważniejszymi instrumentami, któ¬re doprowadziły do obniżki cen artykułów rolnych na rynkach UE, były płat¬ności bezpośrednie i premie (nie tylko nie przyczyniły się one do obniżki kosz¬tów, ale wręcz ją hamowały). Najsilniejszym bodźcem skłaniającym do obniż¬ki kosztów jest obniżka cen i wynikający z niej spadek dochodów. Tymczasem spadek dochodów rolniczych spowodowany obniżką cen interwencyjnych został zrekompensowany dopłatami bezpośrednimi i premiami.
Obniżenie cen interwencyjnych, a w konsekwencji rynkowych, w pań¬stwach WE nie wywołało gwałtownych protestów rolników jedynie dlatego, że w zamian uzyskali rekompensaty w formie płatności bezpośrednich i premii. Rekompensaty te, stanowiące istotę programu McSharry'ego, oznaczały równocześnie zmianę systemu subwencjonowania rolnictwa. Wraz z wprowa¬dzeniem tej reformy ceny gwarantowane i środki ochrony na granicy przestały bowiem pełnić funkcję podstawowego stabilizatora dochodów rolniczych. Obecnie oprócz nich pojawiły się w tej funkcji płatności bezpośrednie i pre¬mie uzupełniające dochody rolnicze bezpośrednio z budżetu WE.
Program McSharry'ego, w przeciwieństwie do poprzednich zmian, z planem Mansholta włącznie, jest zasadniczą zmianą systemową WPR. Wprowadzenie systemu kwot produkcyjnych lub podobnie, choć słabiej dzia¬łających środków, takich jak plony referencyjne, powierzchnie podstawowe czy premie związane z chowem bydła na tak ważnych rynkach, jak rynki zbóż, roślin oleistych oraz wołowiny i cielęciny, świadczy o uznaniu, że mechani¬zmy rynkowe nie są w stanie zapewnić równowagi na podstawowych rynkach rolnych, jeśli równocześnie głównym środkiem chroniącym dochody rolnicze są ceny utrzymywane sztucznie na wysokim poziomie. Dlatego właśnie od momentu wprowadzenia reformy McSharry'ego znaczna część dochodów rol¬niczych nie jest realizowana za pośrednictwem rynku, lecz pochodzi z płatno¬ści bezpośrednich i premii wypłacanych rolnikom. Rolnictwo stało się za¬tem działem gospodarki narodowej kierowanym znacznie silniej niż do¬tychczas za pomocą środków administracyjnych. Ich nieprzestrzeganie po¬woduje dotkliwe konsekwencje, z karami finansowymi i odmową wypłaty płat¬ności bezpośrednich i premii włącznie. Ponadto w systemie tym poważnie ograniczono swobodę decyzyjną rolnika, m.in. w wyniku wprowadzenia po¬wierzchni podstawowych i pułapów indywidualnych, a równocześnie do nie¬słychanego wręcz stopnia rozbudowano system ewidencji (ewidencja po¬wierzchni gospodarstw, pól, upraw na każdym polu, rejestracja i identyfika¬cja zwierząt) i kontroli wniosków składanych przez rolników.
Zmiany wprowadzone programem McSharry'ego uzasadniano również argumentem, że rolnictwo nie jest jedynie działalnością produkcyjną, ale rów¬nież chroni środowisko naturalne i krajobraz wiejski. Rolnicy, zdaniem osób reformujących WPR, powinni być za tę działalność odrębnie wynagradzani. Wydaje się jednak, że znaczna część działań niezwiązanych bezpośrednio z produkcją mieści się w ogólnych kanonach dobrej praktyki rolniczej i nie jest zasadne dodatkowe wynagradzanie rolników, np. za stosowanie metod pro¬dukcji, które nie powodują zanieczyszczenia środowiska obornikiem. Nato¬miast działania, które w sposób oczywisty nie wiążą się z rolniczą działalno¬ścią produkcyjną lub leż są celowe ze względów pozarolniczych, nie powinny być finansowane ze środków polityki rolnej w formie płatności bezpośrednich lub premii, lecz z innych funduszy. Takimi właśnie funduszami były tzw. środ¬ki towarzyszące, stanowiące drugą, obok zmian mechanizmów rynkowych, część programu McSharry'ego.
Pierwszą grupę środków Towarzyszących, które miały ułatwić osiągnię¬cie celów programu McSharry'ego, stanowiły instrumenty skłaniające rolników do stosowania metod produkcji chroniących Środowisko i jakość tere¬nów wiejskich.
Drugim programem towarzyszącym był program zalesień, którego celem była poprawa stanu zasobów leśnych oraz tworzenie przestrzeni wiej¬skiej zgodnie z równowagą środowiska.
Trzecim programem towarzyszącym był program przechodzenia na wcześniejsze emerytury i przekazywania gospodarstw na cele poprawy struktury agrarnej. Program miał sprzyjać przekazywaniu gospodarstw w celu poprawienia ich dochodowości oraz skłaniać do przekazywania ziemi rolni¬czej na cele nierolnicze.
Z budżetu Wspólnoty współfinansowano działania sprzyjające realizacji tych trzech programów.
Zarówno programy produkcyjne, jak i programy towarzyszące świad¬czą, że reforma McSharry'ego była ważnym etapem na drodze przekształca¬nia wspólnej polityki rolnej w mającą znacznie szersze horyzonty politykę ekonomicznego i społecznego rozwoju obszarów wiejskich. O takim charak¬terze reformy zadecydował szeroki zasięg tych programów, których celem była ekstensyfikacja produkcji rolnej, ochrona środowiska i kształtowanie przestrzeni wiejskiej.


Polityka rolna UE w latach 2000-2004

Podstawowe zasady WPR obowiązujące w latach 2000-2006 zostały za¬twierdzone na posiedzeniu Rady Europejskiej w Berlinie (24- 26 marca 1999 r.), podczas którego przyjęło też Perspektywę finansową Unii na lata 2000-2006. Pozytywna ocena programu McSharry'ego była zapewne podsta¬wową przyczyną, powodującą, że WPR prowadzona w latach 2000-2006 nie¬wiele różni się od polityki z lat 1997-1999. Równocześnie jednak między programem McSharry'ego a obecnie obowiązującą WPR występują wyraźne różnice. Wprawdzie nie wprowadzono zmian w instrumentarium WPR (acz¬kolwiek zrezygnowano z niektórych rodzajów premii, a równocześnie wpro¬wadzono inne), ale zdecydowano się na wzmocnienie siły oddziaływania systemu oraz jego znaczne uproszczenie. Ponadto rozpoczęto reformowa¬nie rynku mleka, podejmując m.in. decyzję o wprowadzeniu od roku gospo¬darczego 2005/06 płatności bezpośrednich do zestawu instrumentów regulu¬jących ten rynek.
W ramach kontynuacji reformy z lat 90. podjęto decyzje o: dwóch kolej¬nych obniżkach cen interwencyjnych zbóż (o 15% do 101,31 euro/t w roku gospodarczym 2001/02), podwyżce płatności bezpośrednich z tytułu uprawy zbóż (o 16%, tj. do 63 euro/t, co jednak rekompensuje obniżkę cen interwen¬cyjnych tylko w 50%), zrównaniu wysokości płatności bezpośrednich z tytułu uprawy roślin oleistych i lnu na ziarno z płatnościami bezpośrednimi z tytułu uprawy zbóż (co oznaczało ich obniżkę), zachowaniu nieco wyższych płatno¬ści bezpośrednich w przypadku uprawy roślin strączkowych pastewnych oraz zrównaniu rekompensat za odłogowanie, zarówno przymusowe jak i dobro¬wolne, z płatnościami bezpośrednimi. Zmiany te można skomentować nastę¬pująco:
• W latach 2000-2006 nastąpi wzrost udziału płatności bezpośrednich w do-chodach rolników uprawiających zboża. W roku gospodarczym 1999/00 udział len (przy przyjęciu, że ceny interwencyjne i płatności bezpośrednie dają łącznie 100% przychodów) wynosił 31%, natomiast, począwszy od roku gospodarczego 2002/03, stanowi 38%.
• Wobec zrównania wysokości rekompensat z tytułu obowiązkowego i do¬browolnego odłogowania z płatnościami bezpośrednimi wzrosną zachęty do odłogowania dobrowolnego, natomiast odłogowanie przymusowe przy¬niesie mniejsze korzyści niż uprzednio.
• Ponieważ wzrost płatności bezpośrednich tylko częściowo rekompensuje spodziewany spadek rynkowych cen zbóż wynikający z obniżenia cen in¬terwencyjnych, a w przypadku innych upraw (rośliny oleiste, len na ziar¬no, strączkowe pastewne) nastąpi nie wzrost, lecz znaczne obniżenie płatności bezpośrednich, w lalach 2000-2006 najprawdopodobniej dojdzie do pogorszenia sytuacji dochodowej rolników uprawiających rośliny oleiste i strączkowe pastewne, a być może również zboża.
Z wprowadzonych zmian wynika, że płatności bezpośrednie zostały uznane za środek skutecznie ograniczający produkcje roślinną i zwiększa¬jący popyt krajowy, a także poprawiający pozycję konkurencyjną unijnych wyrobów na rynkach międzynarodowych, na czym bardzo zależy Unii. Stąd też dążenie do stworzenia za pomocą obniżek cen interwencyjnych zbóż i pod¬wyżek płatności bezpośrednich takiej sytuacji, aby ceny produktów roślinnych, przede wszystkim zbóż, na rynku wewnętrznym Unii były zbliżone do poziomu cen światowych.
Do zmian polityki rolnej wprowadzonych na początku XXI w. skłaniało również dążenie do uzyskania lepszej pozycji negocjacyjnej w kolejnej run¬dzie wielostronnych rokowań handlowych WTO, rozpoczętej w 2001 r. w Dausze, stolicy Kataru. UE zdecydowała się na takie przekształcenie płatności, bez¬pośrednich, aby można je zaliczać do subwencji niepodlegających ogranicze¬niom i nadać im cechy „niezwiązanych z produkcją subwencji podtrzymują¬cych dochody rolnicze", które nie są w ramach WTO zabronione. Jest jednak oczywiste, że płatności bezpośrednie, również w formie obowiązującej w la¬lach 2000-2006, nie są „czystym", czyli niezwiązanym z produkcją rolną, wsparciem dochodów. Negocjacje na forum WTO są bardzo skomplikowane, a najtrudniejszą ich częścią jest problematyka handlu rolnego. Zwłaszcza kraje rozwijające się domagają się radykalnej zmiany polityki rolnej UE. Dotych¬czas dokonane zmiany nie zadowalają również partnerów handlowych UE.
UE realizuje również politykę dalszych obniżek cen rynkowych wołowi¬ny. W ciągu trzech pierwszych lat obecnego okresu budżetowego nastąpiła istotna (o 20%) obniżka cen interwencyjnych. Równocześnie zmieniono zasady interwencji rynkowej. Do l lipca 2002 r. prowadzono skup interwencyjny, uruchamiany, gdy ceny rynkowe spadały poniżej 80% cen interwencyjnych. Natomiast począwszy od l lipca 2002 r., zakupy interwencyjne zostały zastąpione systemem subwencjonowania prywatnego magazynowania wołowiny, podobnego do znanego od dziesięcioleci systemu subwencjonowania prywatnego magazynowania wieprzowiny. Subwencje są uruchamiane wówczas, gdy cena rynkowa spada poniżej 103% ceny podstawowej. Obniżki cen rynkowych zostały w znacznej części zrekompensowane (według szacunków w około 85-90%) wzrostem wysokości premii.
Również prowadzona w latach 2000-2006 polityka strukturalna różni się w szczegółach od istniejącej w latach 1992-1999. Wprawdzie zostały utrzymane, w zasadzie bez większych zmian, wszystkie trzy grupy istnieją¬cych w lalach 90. środków towarzyszących (wspieranie rolnictwa przyjaznego środowisku, wspieranie zalesiania oraz system wcześniejszych emerytur), jed¬nakże równocześnie wprowadzono nowe środki wspierające rolnictwo w re¬gionach o trudnych warunkach gospodarowania oraz takich, w których dzia¬łalność rolnicza podlega ograniczeniom ze względu na szczególne właściwości środowiska (należą do nich m.in. regiony, w których ze względu na zagrożenie erozją niedozwolona jest orka).
W ramach strukturalnej polityki rolnej od l stycznia 2000 r. mogą być finansowane działania mające na celu:
• przekształcenia strukturalne gospodarstw rolnych oraz zakładów przetwa¬rzających i sprzedających produkty rolne,
• zmianę kierunków produkcji rolnej, wprowadzanie nowych technologii t poprawę jakości wytwarzanych produktów,
• produkcję nieżywnościowych artykułów rolnych, takich jak surowce do biopaliw,
• rozwój zasobów leśnych, zgodny z zasadami ekorozwoju,
• rozwój uzupełniających lub alternatywnych form działalności,
• utrzymanie i tworzenie miejsc pracy,
• poprawę warunków pracy i życia,
• utrzymywanie i rozwijanie ekstensywnych systemów rolnictwa,
• zachowanie walorów przyrodniczych oraz rozwój zrównoważonych syste¬mów rolnictwa uwzględniających wymagania ochrony środowiska,
• zlikwidowanie nierówności między kobietami a mężczyznami.
Jak łatwo zauważyć, lista programów, które mogą być współfinansowane z budżetu wspólnego UE, jest bardzo długa. W przepisach szczegółowych wy¬różniono następujące dziedziny wsparcia:
• inwestycje w gospodarstwach rolnych, - pomoc młodym rolnikom,
• działalność szkoleniową,
• wcześniejsze emerytury,
• regiony o trudnych warunkach gospodarowania w rolnictwie oraz regiony, w których działalność rolnicza podlega ograniczeniom ze względu na szcze¬gólne właściwości środowiska,
• prowadzenie gospodarstwa rolnego metodami przyjaznymi środowisku,
• przetwórstwo produktów rolnych i handel nimi,
• leśnictwo,
• pozostałe dziedziny.

Przykłady szczegołowych zasad pomocy dla rolników

• Pomoc młodym rolnikom. Za młodego rolnika, uprawnionego otrzymania pomocy, uważa się rolnika w wieku co najwyżej czterdziestu lat, który wykazuje się odpowiednią wiedzą i umiejętnościami zawodowymi, po raz pierwszy rozpoczyna prowadzenie gospodarstwa rolne¬go i zarządza nim. Przy tym obejmowane przez niego gospodarstwo musi być dochodowe, speł¬niać minimalne standardy ochrony środowiska i sanitarne, a także zapewniać zwierzętom wła¬ściwe warunki bytowania. W szczególnych sytuacjach pomoc może otrzymać rolnik, który nie jest jedyną osobą zarządzającą gospodarstwem. Pomoc może polegać na: jednorazowej dotacji; spłacie odsetek od zaciągniętego kredytu związanego z objęciem gospodarstwa.
• wcześniejsze emerytury. Mogą je otrzymać rolnicy przekazujący gospodarstwo, jeśli ukoń¬czyli pięćdziesiąty piąty rok życia, ale nie osiągnęli ustawowego wieku emerytalnego i prowadzili działalność rolniczą przez dziesięć lat poprzedzających przekazanie gospodarstwa. Mogą oni nadal użytkować cześć posiadanych gruntów, ale nie mogą sprzedawać wyprodukowanych artykułów rolnych. Przejmujący gospodarstwo musi mieć odpowiednią wiedzę i umiejętności zawodowe, zobowiązać się do prowadzenia przejmowanego gospodarstwa co najmniej przez pięć lat i doprowadzić do poprawy jego dochodowości.
• Prowadzenie gospodarstwa rolnego metodami przyjaznymi środowisku. Subwencje otrzy¬mują rolnicy, którzy zobowiązali się do stosowania co najmniej przez pięć lat określonych me¬tod prowadzenia gospodarstwa, Metody te z punktu widzenia ochrony środowiska muszą sta¬wiać rolnikowi większe wymagania niż zasady dobrej praktyki rolniczej.
• Regiony o trudnych warunkach gospodarowania w rolnictwie. W parcie ma rekompensować niekorzystne warunki gospodarowania i zapewniać w ten sposób ciągłość rolniczego użytko¬wania ziemi, zachowanie krajobrazu wiejskiego, ochronę środowiska oraz zapobiegać wylud¬nianiu regionów. Subwencje są zróżnicowane w zależności od stopnia trudności warunków go¬spodarowania.
• Przetwórstwo produktów rolnych i handel nimi Wsparciem mogą być objęte wszystkie (poza związanymi z rybołówstwem) inwestycje, które zostały podjęte dla zrealizowania m.in. nastę¬pujących celów: zmiany programu produkcyjnego, wynikającej z przewidywanych zmian na rynku i poszukiwania nowych rynków zbytu; poprawy lub racjonalizacji kanałów zbytu lub procesów produkcyjnych; wprowadzenia nowych technologii; poprawy jakości produktów.

Jak wynika z przeglądu środków polityki strukturalnej, subwencjonowanie działalności rolniczej ze środków UE wyklucza wspieranie przedsięwzięć powodujących wzrost produkcji rolnej w tych dziedzinach, w których występują trudne do zbycia nadwyżki produkcyjne. Ponieważ UE dysponuje
obecnie nadwyżkami wszystkich ważniejszych produktów strefy klimatu umiarkowanego, zakaz ten jest bardzo poważnym ograniczeniem. W rezulta¬cie polityka strukturalna polega przede wszystkim na wspieraniu różnych sfer działalności okołorolniczej lub też przedsięwzięć powodujących ogra¬niczenie produkcji rolniczej. Szczególnie charakterystyczne jest skłanianie do zalesiania gruntów rolnych, co oznacza ich trwale wycofanie z użytkowa¬nia rolniczego.