ROZDZIAŁ I
1) DEFICYT BUDŻETOWY I JEGO RODZAJE
Deficyt budżetowy występuje wówczas, gdy wydatki budżetu nie znajdują pełnego pokrycia w dochodach., czyli wydatki przewyższają dochody. Deficyt budżetowy ustalany jest w skali rocznej i może być z góry zaplanowany albo też może być skutkiem procesów, których wystąpienia nie można było przewidzieć w fazie planowania i uchwalania budżetu (np. niższe niż planowano dochody podatkowe w efekcie znacznego obniżenia aktywności gospodarczej). Okresowe trudności w finansowaniu zobowiązań budżetowych, które pojawiają się w trakcie roku budżetowego i wynikają z nierównomiernego rytmu realizacji dochodów i wydatków, określa się na ogół jako brak płynności finansowej, a nie deficyt. Zachowaniu bieżącej płynności służy wówczas krótkoterminowy kredyt publiczny (pożyczka publiczna). Jeżeli płynność finansowa nie zostanie przywrócona do końca roku, powstaje deficyt budżetowy, którego głównym źródłem pokrycia są pożyczki średnio- i długoterminowe, chociaż w grę może wchodzić także rolowanie krótkoterminowych papierów skarbowych.
Poglądy na temat oddziaływania deficytu budżetowego na gospodarkę są bardzo zróżnicowane, a dyskusje na gruncie teoretycznym nie przyniosły jednoznacznych rozstrzygnięć. W doktrynie wskazać można dwa skrajne podejścia do problemu równowagi budżetowej. Współcześni liberałowie traktują zasadę zrównoważenia budżetu jako podstawę zdrowych finansów publicznych. Zwolennicy nurtu interwencjonistycznego, zgodnie z orientacją keynesowską, stoją na stanowisku, że deficyt budżetowy, finansowany długiem publicznym, kreuje dodatkowy popyt. Który korzystnie wpływa na wzrost gospodarczy, pod warunkiem, że istnieją rezerwy w gospodarce.
Charakter oddziaływania deficytu na gospodarkę jest uzależniony od tego, czy brak równowagi budżetowej ma charakter trwały, czy jest zjawiskiem przejściowym, wynikającym z cyklicznej fluktuacji gospodarki, czy deficyt budżetowy jest wynikiem świadomej polityki fiskalnej rządu, czy przejawem nieprawidłowości w sferze finansów publicznych.
DEFICYT BUDŻETOWY W POLSCE W LATACH 1991-2006
lata Deficyt
nominalny realny
1991* 3097,3 3097,3
1992 6911,5 4833,217
1993 4342 2249,741
1994 5739,8 2242,109
1995 7448 2277,676
1996 9167,2 2338,571
1997 5902,8 1311,733
1998 13191,6 2622,584
1999 12479 2310,926
2000 15391 2586,723
2001 32358,3 5152,596
2002 39402,6 6166,291
2003 37043 5743,101
2004 41417 6209,445
2005 28559,2 4193,715
2006** 30550 4446,87
Źródło: roczniki statystyczne GUS
*rok bazowy **planowany deficyt
W celu poznania istoty deficytu budżetowego należy rozróżnić trzy jego rodzaje:
? deficyt rzeczywisty
? deficyt cykliczny
? deficyt strukturalny
Analizując nierównowagę finansów państwa, najczęściej posługujemy się deficytem rzeczywistym (konwencjonalnym, oficjalnym), tzn. faktyczną różnicą między dochodami i wydatkami budżetu.
Deficyt cykliczny (koniunkturalny) jest rezultatem cyklicznego przebiegu procesów gospodarczych, obrazuje wpływ cyklu koniunkturalnego na zmiany w dochodach i wydatkach budżetu i jest niezależny od bieżącej polityki fiskalnej.
Deficyt strukturalny jest wielkością hipotetyczną, informującą o tym, jaki byłby deficyt, gdyby gospodarka funkcjonowała przy pełnym wykorzystaniu zdolności wytwórczych (potencjału produkcyjnego). Deficyt strukturalny jest konsekwencją stosowania polityki dyskrecjonalnej (uznaniowej) Pozwala on ocenić kierunek wpływu polityki fiskalnej na gospodarkę, oddzielić skutki zmian polityki od skutków cyklu koniunkturalnego (Samuelson, Nordhaus, 2000, s.526 i nast.). Doświadczenia krajów o rozwiniętej gospodarce rynkowej wskazują, że główną przyczyną niepowodzeń w redukowaniu deficytu strukturalnego są trudności związane z obniżeniem tempa wzrostu wydatków państwa, przede wszystkim transferowych i finansujących konsumpcję publiczną (Kosterna, 1995, s.5).
W literaturze przedmiotu od wielu lat trwa dyskusja o makroekonomicznych konsekwencjach deficytu budżetowego; różnice poglądów są znaczne. Do najczęściej wymienianych negatywnych skutków deficytu budżetowego należą:
? ryzyko monetyzacji deficytu (dotyczy to zwłaszcza tej jego części, która finansowana jest przez bank centralny), co może grozić przyspieszeniem procesów inflacyjnych; obecnie w Polsce, podobnie jak w wielu krajach, wprowadzono ustawowy(konstytucyjny) zakaz finansowania deficytu budżetowego przez bank centralny;
? niebezpieczeństwo wpadnięcia w tzw. pułapkę zadłużenia w wyniku narastania długu publicznego i kosztów jego obsługi; ma to miejsce wówczas, gdy bieżące obsługa długu nie jest finansowana dochodami budżetu, lecz wymaga zaciągania nowych pożyczek
(tzw. efekt ?śnieżnej kuli?);
? wywoływanie efektu wypychania (crowding out effect), czyli wypieranie z rynku kapitałowego prywatnych inwestorów na skutek wzrostu stopy procentowej, który to wzrost spowodowany jest rosnącymi potrzebami pożyczkowymi państwa;
? możliwy wzrost stóp procentowych na krajowym rynku finansowym;
? negatywny wpływ na saldo obrotów bieżących (hipoteza tzw. bliźniaczego deficytu, tj. deficytu budżetowego i deficytu w obrotach bieżących).
Wszystkie wymienione ujemne następstwa makroekonomiczne deficytu budżetowego wymagają ostrożnego podejścia i pogłębionej analizy, ponieważ kształtują się pod wpływem wielu czynników i w różnych warunkach.
2) FINANSOWANIE DEFICYTU BUDŻETOWEGO
Finansowanie deficytu budżetowego przez bank centralny bezpośrednio w formie kredytu lub zakupu skarbowych papierów wartościowych na rynku pierwotnym (czyli od emitenta) uważa się za szczególnie niebezpieczne, ponieważ prowadzi do monetyzacji długu (źródłem finansowania deficytu staje się emisja pieniądza) i jest inflacjogenne.
Finansowanie deficytu budżetowego przez banki komercyjne, w dość powszechnej opinii, nie stwarza takiego zagrożenia, ponieważ wykorzystuje się istniejące oszczędności krajowe. Natomiast, jeżeli nabywcami skarbowych papierów wartościowych są podmioty zagraniczne, napływ dewiz może mieć następstwa inflacyjne.
Z ekonomicznego punktu widzenia bezpieczną metodą finansowania deficytu budżetowego jest zadłużenie w pozabankowym sektorze prywatnym. Wówczas źródłem finansowania są oszczędności gospodarstw domowych i rezerwy pieniężne podmiotów gospodarczych.
Wielkość deficytu budżetowego jest istotnym czynnikiem oceny kraju na światowych rynkach finansowych, dlatego ważna staje się metoda obliczania deficytu budżetowego. Są dwie popularne metody obliczania deficytu budżetowego, uznawane za standardy międzynarodowe: metoda GFS ( Government Finance Statistics) stosowana przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy i metoda obowiązująca w Unii Europejskiej (metoda brukselska)3.
W Polsce sposób obliczania deficytu budżetowego bliski jest metodzie GFS, z tą jednak zasadniczą różnicą, że przychody z prywatyzacji, począwszy od 1998 r., stanowią źródło finansowania deficytu, a według metody MFW ujmowane są w pozycji ?pożyczki udzielone minus spłaty? i zmniejszają deficyt budżetowy.
3) PRZYCZYNY WYSTĘPOWANIA DEFICYTU BUDŻETOWEGO W POLSCE:
1. koszty transformacji ustrojowej
2. konsekwencje wprowadzania równocześnie czterech reform (emerytalnej, świadczeń zdrowotnych, samorządowej, oświatowej)
3. nadmierny wzrost wydatków, przede wszystkim socjalnych, w stosunku do realnych możliwości dochodowych,
4. spowolnienie tempa wzrostu gospodarczego,
5. nadmiernie rozbudowana, kosztowna administracja publiczna,
6. brak spójnej, jasno określonej polityki podatkowej,
7. niska ściągalność podatków
Truizmem jest stwierdzenie, że deficyt budżetowy można ograniczyć przez zwiększenie dochodów lub/i obniżenie wydatków. W praktyce, gdy mamy do czynienia z syndromem ?krótkiej kołdry? (nadmierne wydatki w stosunku do możliwości), wybór instrumentów fiskalnych, które mają służyć przywracaniu równowagi, może okazać się bardzo trudny, a doraźne decyzje mogą kolidować z celami długookresowej polityki fiskalnej.
Zwiększenie dochodów przez podwyższenie podatków będzie miało negatywne skutki dla wzrostu gospodarczego (ograniczenie działalności gospodarczej, hamowanie popytu). Gdy gospodarka słabnie, oczekuje się raczej wykorzystania podatków do pobudzenia aktywności gospodarczej, tzn. złagodzenia ciężaru podatkowego.
Obniżenie wydatków jest trudne z ekonomicznego i politycznego punktu widzenia. Większość wydatków, jak pamiętamy, to wydatki sztywne i quasi-sztywne, wśród nich wydatki socjalne, których ograniczenie spotyka się z dużym oporem społecznym. Najłatwiej wycofać się w wydatków inwestycyjnych, ale trzeba pamiętać, że są to wydatki prorozwojowe. W wyjątkowych okolicznościach, w poszukiwaniu oszczędności, można ? jak to uczyniono w 2001 r. ? zmniejszyć limity wydatków wszystkich resortów (zablokowano wydatki dysponentów części budżetowych na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z 23 października 2001 r.0. Nie rozwiązuje to jednak problemu, jedynie odsuwa go w czasie.
W obecnych warunkach znaczna redukcja deficytu budżetowego w bliskiej perspektywie byłaby celem bardzo ambitnym, trudnym do zrealizowania, szczególnie gdy uwzględni się koszty związane z dostosowaniem polskiej gospodarki do wymagań Unii Europejskiej. Dlatego konieczne są zmiany strukturalne, obejmujące cały sektor finansów publicznych.
W ocenie skutków deficytu budżetowego dla równowagi finansów publicznych ważny jest rodzaj wydatków, które wymagają zaciągnięcia długu publicznego. Wydatki bieżące powinny być finansowane z bezzwrotnych dochodów, natomiast wydatki inwestycyjne, które powiększają majątek publiczny i tworzą źródła dochodów, mogą znaleźć źródło pokrycia w kredycie publicznym. W polskich warunkach zadłużenie budżetu wiąże się z obsługą długu publicznego. Koszty obsługi długu ? pozycja w budżecie zaliczana do wydatków bieżących, w znacznym stopniu jednak niezależna od bieżących decyzji rządu ? w latach 1995 ? 2000 przewyższały kwotę deficytu budżetowego i częściowo były sfinansowane z dochodów budżetu. W 2001 r. sytuacja zmieniła się, bo zabrakło środków także na pełne sfinansowanie pozostałych wydatków. Można, więc wnioskować, że kredyt publiczny służy finansowaniu bieżącej działalności państwa, a w związku z trudną sytuacją finansową redukowane są wydatki inwestycyjne (udział wydatków majątkowych w budżecie zmniejszył się z 6,7% w 1998 r. do 3,7% w 2001r.).
Deficyt budżetu państwa, zgodnie z ustawą o finansach publicznych (art.64 ust.2), może być pokryty z przychodów z:
? sprzedaży skarbowych papierów wartościowych na rynku krajowym i zagranicznym
? kredytów zaciągniętych w bankach krajowych i zagranicznych
? pożyczek
? prywatyzacji majątku skarbu państwa
? nadwyżek budżetu państwa z lat ubiegłych
Najkorzystniejsze jest finansowanie w systemie pozabankowym, gdyż wywołuje najmniejszą presję inflacyjną. Udział poszczególnych źródeł w finansowaniu deficytu budżetowego ilustrują dane zamieszczone w tabeli.
Tab. Finansowanie deficytu budżetu państwa w Polsce w latach 1992-2004
Wyszczególnienie 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Deficyt budżetu państwa 6911,5 4342 5739,8 7448 9167,2 5902,8 13191,6 12479 15391 32358,3 39402,6 37043 41417
Finansowanie
? finansowanie krajowe 7194,4 4928,3 6979,4 6519,5 9779,7 8085,4 16488,2 13627,3 20411 43670,8 35954,6 31081 38292
? w systemie bankowym 6618,8 3753,9 4926 1548,3 3583,8 3280,2 -2262 2934,7 -13392 10589,1 740,5 2928 -3640
? poza systemem bankowym 575,6 1174,4 2053,4 4971,2 6195,9 4805,2 11681,5 2692,6 7057 23922,2 22758,7 15410 21339
? przychody z prywatyzacji x x x x x x 7068,7 8000 26746 6490,1 1971,5 2963 10254
? inwestorzy zagraniczni na rynku krajowym x x x x x x x x x 2669,4 10483,9 9780 19267
? finansowanie zagraniczne -282,9 -586,3 -1239,6 928,5 -612,5 -2182,6 -3296,6 -1148,3 -5020 -11312,5 3448 5962 3125
Źródło: Roczniki Statystyczne (1992-2004), GUS, Warszawa oraz sprawozdanie Rady Ministrów z wykonania budżetu państwa w 2004r.
Deficyt budżetowy w latach 1992-1994, 1996-2001 był w całości finansowany ze źródeł krajowych, z których były finansowane także rozchody wynikające z ujemnego salda kredytu zagranicznego. Do finansowania deficytu wykorzystywano przede wszystkim sprzedaż bonów skarbowych i obligacji, których nabywcami były w większości podmioty z sektora pozabankowego, ale także inwestorzy zagraniczni dokonujący zakupu na rynku krajowym. Ostatnio wzmożone zainteresowanie państwowymi papierami dłużnymi, ze względu na ich wysoką rentowność, brak ryzyka lokaty, a także mniejsze zainteresowanie kredytem ze strony przedsiębiorstw i konsumentów, przejawiają banki komercyjne.
Jak podkreślono wcześniej, począwszy od 1998 r. dodatkowym źródłem finansowania deficytu budżetu państwa są przychody z prywatyzacji, poprzednio były one pozycją zwiększającą dochody budżetu. Zmiana ta spowodowała znaczny wzrost rozmiarów deficytu, chociaż środki zasilające sferę budżetową nie zmieniły się. Na przykładzie 2000r wyraźnie widać, że w ?starych? warunkach budżet państwa zamknąłby się z nadwyżką. Wpływy z prywatyzacji nie mogą być jednak traktowane jako stałe, wydajne źródło przychodów, a prywatyzacja nie może, a przynajmniej nie powinna, mieć celu fiskalnego, w przeciwnym razie będzie to ?wyprzedaż sreber rodowych?.
Deficyt budżetowy i narastające z tego powodu zadłużenie sektora publicznego, z jego negatywnymi skutkami, stawiają władze publiczne przed dylematem:
czy w celu uzupełnienia brakujących środków państwo powinno sięgać po pożyczkę publiczną, czy zwiększyć obciążenia podatkowe?
Podatek powoduje natychmiastowe zubożenie podatnika, natomiast pożyczka nie zuboży pożyczkodawcy, ponieważ oddaje on tylko czasowo do dyspozycji państwa określoną kwotę pieniędzy, za co otrzyma wynagrodzenie (odsetki). Często używa się argumentu, że zarówno podatek, jak i pożyczka ograniczają doraźnie siłę nabywczą ludności. Trzeba jednak wziąć pod uwagę, że udzielona pożyczka może mieć źródło w oszczędnościach, a tym samym przyczynić się do zwiększenia efektywnego popytu.
Dla państwa pożyczka stanowi obciążenie tym większe, im bardziej jest atrakcyjna dla pożyczkodawcy, ponieważ trzeba ją zwrócić wraz z odsetkami. Ciężar ten poniosą podatnicy w przyszłości, a będzie on tym mniej dotkliwy, im większe korzyści gospodarcze uzyska się wskutek zaangażowania pożyczonych funduszy. Stąd teza, że pożyczka powinna być wykorzystana jako instrument finansowania inwestycji. W tym przypadku usprawiedliwione staje się obciążenie przyszłych pokoleń , zwłaszcza jeżeli mamy do czynienia z inwestycjami o charakterze infrastrukturalnym.
Zaciąganie pożyczki, jako surogatu podatku, może być usprawiedliwione także w sytuacji, gdy dotkliwość obciążeń fiskalnych jest tak znaczna, że dalsze ich zwiększanie grozi wywołaniem niepokojów społecznych lub też przynosi skutek ilustrowany krzywą Laffera (zjawisko ?przeciążenia podatkowego?).
4) Procedura dotycząca nadmiernego deficytu budżetowego
Na mocy art.104 ust1. TWE kraje UE są zobowiązane do unikania nadmiernego deficytu budżetowego. Obowiązek nadzorowania rozwoju sytuacji budżetowej oraz wysokości długu publicznego w tych krajach został nałożony na Komisję Europejską. Ma ona za zadanie wykrywać poważne błędy mogące stanowić źródło problemów budżetowych.
Komisja bierze pod uwagę dwa kryteria, określone w art. 104 ust.2:
1. czy relacja między planowanym i rzeczywistym deficytem budżetowym a PKB przekracza wartość odniesienia (wartość referencyjną); jeśli tak, to czy:
? relacja ta zmniejszyła się w sposób istotny i osiągnęła poziom bliski wartości referencyjnej,
? przekroczenie wartości referencyjnej ma jedynie charakter wyjątkowy i przejściowy, a relacja jest bliska wartości referencyjnej;
2. czy relacja długu publicznego do PKB przekracza wartość referencyjną;
jeśli tak, to czy relacja ta zmniejsza się dostatecznie i zbliża się w zadowalającym tempie do wartości referencyjnej.
WARTOŚCI REFERENCYJNE SĄ OKREŚLONE W DOŁĄCZONYM DO TRAKTATU PROTOKOLE W SPRAWIE PROCEDURY DOTYCZĄCEJ NADMIERNEGO DEFICYTU.
W odniesieniu do relacji między deficytem budżetowym, uwzględniającym saldo budżetu centralnego, budżety władz regionalnych i lokalnych oraz systemu ubezpieczeń społecznych, wartość ta wynosi 3 % PKB. W odniesieniu do relacji między długiem publicznym a PKB wartość ta wynosi 60%. Należy podkreślić, że użyty w traktacie zwrot ?bliski wartości referencyjnej?, odnoszący się do relacji poziomu deficytu budżetowego do PKB, daje Komisji pewna swobodę przy dokonywaniu oceny sytuacji budżetowej kraju członkowskiego.
Schemat. Procedura dotycząca nadmiernego deficytu budżetowego
Schemat. Procedura dotycząca nadmiernego deficytu budżetowego ? działania dyscyplinujące
Szczegółowa procedura postępowania w celu identyfikowania i zwalczania nadmiernego deficytu budżetowego, wynikająca z art. 104 TWE obejmuje wiele kolejnych kroków:
? Pierwszy krok ma charakter wstępny i odnosi się do przekazania dwa razy w roku (do 1 marca i do 1 września) przez kraje członkowskie Komisji danych na temat ich sytuacji budżetowej.
? Drugi polega na tym, że Komisja bada zgodność dyscypliny budżetowej w krajach członkowskich z kryteriami określonymi w art.104 ust. 2. Jeśli komisja stwierdzi, że kraj członkowski nie spełnia wymogów określonych jednym lub obydwoma wskazanymi w tym artykule kryteriami, to sporządza raport
? Trzeci to wydanie opinii o powyższym raporcie Komisji przez Komitet Ekonomiczny i Finansowy (art.104 ust 4.). Komitet , którego członkami SA przedstawiciele rządów oraz ESBC, wydaje tę opinię na ogół w ciągu tygodni. Gdy na podstawie tej opinii Komisja uzna, że w kraju członkowskim istnieje nadmierny deficyt, lub gdy taki deficyt może mieć miejsce, wtedy Komisja kieruje swą opinię w tej sprawie do Rady (art. 104 ust.5).
? Czwarty polega na tym, że Rada stanowiąc kwalifikowaną większością głosów decyduje czy występuje nadmierny deficyt (art.104 ust.6). W praktyce decyzja powinna być podjęta w ciągu trzech miesięcy od przekazania przez kraje członkowskie Komisji Europejskiej danych o ich sytuacji budżetowej.
? Piąty następuje po tym, gdy Rada stwierdzi, czy nadmierny deficyt istnieje. Jeśli uzna, że nie ma nadmiernego deficytu, procedura jest zakończona, jeśli zaś uzna, że jest, kieruje do danego kraju zalecenie, by w ciągu wyznaczonego okresu położył kres tej sytuacji. Zastosowanie się do polecenia przez zainteresowany kraj zamyka procedurę (art.104 ust.7).
? Szósty krok polega na dokonaniu przez Radę oceny, czy kraj członkowski podjął efektywne działania w odpowiedzi na jej zalecenia (art.104 ust.7). Jeśli tak, to procedura ulega zawieszeniu, a Komisja i Rada monitorują ich efektywność.
? Siódmy ma miejsce, gdy Rada stwierdzi, że kraj ten we wskazanym okresie (wynoszącym maksymalnie cztery miesiące) nie podjął odpowiednio skutecznego działania w odpowiedzi na skierowane do niego zalecenia. W takiej sytuacji Rada może te zalecenia podać do wiadomości publicznej (art.104 ust.8)
? Ósmy krok może nastąpić, gdy w dalszym ciągu dany kraj uchyla się od dostosowania się do zaleceń Rady. W takim przypadku Rada może wezwać ten kraj do podjęcia w określonym terminie działań zmierzających do takiego ograniczenia deficytu, które uznaje ona za konieczne, by zaradzić istniejącej sytuacji (art. 104 ust.9).
? Dziewiąty oznacza, że tak długo, jak długo dany kraj nie stosuje się do decyzji przyjętej na podstawie ust.9, Rada może zadecydować o zastosowaniu albo ? w określonym przypadku ? o zaostrzeniu jednego lub kilku poniższych środków:
zażądać od danego kraju członkowskiego, by przed emisja papierów? wartościowych opublikował dodatkowe informacje, które Rada określi,
? wezwać Europejski Bank Inwestycyjny do rozważenia jego polityki pożyczkowej stosowanej w odniesieniu do danego kraju,
żądać od danego kraju złożenia na rzecz Wspólnoty nieoprocentowanego? depozytu o odpowiedniej wysokości aż do czasu, gdy w opinii Rady nadmierny deficyt nie zostanie skorygowany;
? nałożyć grzywnę w odpowiedniej wysokości.
Zgodnie z art.104 ust.12 Rada uchyla wszystkie bądź tylko niektóre swoje decyzje podejmowane na podstawie ust. 6-9 i 11 tego artykułu, w miarę jak ? w jej opinii ? nadmierny deficyt w kraju członkowskim zostanie skorygowany.
Istotną cechą omawianej procedury jest to, że zasadniczo dotyczy ona oddziaływania na kraj członkowski, by zredukował nadmierny deficyt budżetowy ? kwestia redukowania długu publicznego ma tu jedynie znaczenie uzupełniające. Wyjaśniając istotę procedury, należy wskazać, że punktem wyjścia do niej jest ocena dokonywana przez Komisję. Stanowić ona może poważny sygnał ostrzegawczy także wtedy, gdy na razie występuje tylko sama groźba pojawienia się nadmiernego deficytu.
ROZDZIAŁ II
1. Dług publiczny i jego rodzaje
1.1. Pojęcie długu publicznego
W literaturze można spotkać wiele definicji i charakterystyk kategorii ekonomicznych, jaką jest pożyczka publiczna czy też dług publiczny (por. Kosikowski, Springer, 2000, s. 45-51).
Określenie ?pożyczka? pojawiło się już w średniowieczu, kiedy to pierwsze pożyczki zaciągnęła Wenecja Florencja. Później, w XVI w., pożyczki zaciągnęła Francja i Hiszpania.; był to m.in. czas wypraw Kolumba i Magellana. Ówczesne operacje finansowe charakteryzowały dwie cechy: początkowo nie pobierano procentów, oraz dopuszczono możliwość utraty pożyczonych środków (Głuchowski, 1994).
Przyjmując definicję pożyczki publicznej za C. Kosikowskim i E. Ruśkowskim (1994, s. 250) należy stwierdzić, że jest ona rodzajem nadzwyczajnego dochodu państwa, polegającego na dobrowolnym udostępnieniu mu środków pieniężnych, które po określonym czasie powinny być zwrócone pożyczkodawcy wraz z odsetkami. Korygują lub niejako rozwijają tę definicję P.M. Gaudemet i J. Molinier (2000, s. 359) podkreślając, że pożyczka nie jest definitywnym ?dochodem?, lecz czasowym ?wpływem?, który trzeba będzie oddać.
Kontynuując definiowanie pożyczki w polskiej literaturze przedmiotu trzeba stwierdzić, że klasyczna pożyczka publiczna jest pieniężnym, ogólnym, umownym, dobrowolnym, odpłatnym i zwrotnym świadczeniem na rzecz budżetu państwa. Pożyczka publiczna może dotyczyć również budżetów jednostek samorządowych i parabudżetów.
Dobrowolność pożyczki kwestionowali swego czasu niektórzy ekonomiści, starając się ją przyrównać do podatku ( Gaudemet, Molinier, 2000, s. 360). Posługując się różnymi argumentami, chcieli dowieść, że ma ona przymusowy lub quasi-przymusowy charakter. Istotnie, w historii finansów publicznych można znaleźć przypadki pożyczek przymusowych (np. pożyczka przymusowa we Francji w 1983r.). W literaturze istniał kiedyś podział na pożyczki przymusowe i dobrowolne, w tej chwili raczej rzadko spotykany (Dalton, 1948, s.216). Tym niemniej pożyczka ze strony pożyczkodawcy w zasadzie jest operacją dobrowolną, pomimo ewentualnej zachęty albo presji psychologicznej wywieranej za pomocą różnych środków marketingowych. Jeżeli zachodzi inna sytuacja, determinująca przymusowy charakter świadczenia, jest to raczej podatek, niż pożyczka. Pożyczkodawca, decydując się na udzielenie pożyczki, dostarcza spontanicznie swoje pieniądze państwu, zachęcony obietnica przyszłych korzyści, mając gwarancję, że pożyczkobiorca praktycznie nie może zbankrutować ( w historii znane są jednak przypadki, że państwo bankrutowało. Przypomnijmy sobie choćby II Rzeczypospolitą).
Zaciąganie przez państwo pożyczek i kredytów (większość autorów kredyt bankowy traktuje jako jedną z form pożyczki publicznej. Zgodnie z tą ideą, pożyczki można zaciągnąć w formie kredytu bankowego lub w formie emisji papierów wartościowych, takich jak weksle, bilety skarbowe czy obligacje. To rozumowanie pojęć ?pożyczka? i ?kredyt? zostało uwzględnione w naszym projekcie) generuje w efekcie powstanie długu publicznego.
Z ekonomicznego punktu widzenia długiem publicznym są wszystkie zobowiązania zaciągnięte przez skarb państwa i reprezentujące go instytucje sektora finansów publicznych (w tym budżety samorządowe itd.). Nie przytaczając szczególnego uzasadnienia, należy jednak stwierdzić, że dług publiczny może powiększać się np. z powodu przymusowego wywłaszczenia mienia na zasadach odpłatności, egzekucji, gwarancji lub poręczeń skarbu państwa, zobowiązań odszkodowawczych i in.
1.2. Systematyka długu publicznego
Do końca 1999r. w Polsce kompleksowo ewidencjonowano jedynie dług budżetu państwa. Kompleksową ewidencję długu publicznego, uwzględniającą, m.in. zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego, prowadzi się dopiero od 2000 r.
Klasyfikacja długu publicznego:
- wg kryterium podmiotowego:
? dług rządowy
? dług samorządowy
- wg kryterium czasu:
? dług krótkoterminowy (nazywany w literaturze również długiem płynnym lub bieżącym)
? dług długoterminowy (skonsolidowany, fundowany).
Krótkoterminowy dług publiczny związany jest z bieżącymi potrzebami władz publicznych. Zaciąga się go głównie z powodu bieżących, krótkotrwałych trudności ze zrównoważeniem budżetu. Często dług publiczny ma charakter rewolwingowy (odnawia się). Wówczas dług płynny staje się niejako długiem skonsolidowanym. Zaciągnięcie nowego długu bieżącego powoduje utrzymywanie w długim okresie zadłużenia krótkoterminowego na pewnym stałym poziomie. W takiej sytuacji możemy przyjąć w uproszczeniu, że dług krótkoterminowy zmienia charakter i staje się długiem krótkoterminowym.
Fundowany dług publiczny powstaje w wyniku zaciągania pożyczek długoterminowych, przeznaczonych na finansowanie wydatków majątkowych. Powstający w wyniku tych wydatków majątek publiczny jest materialnym zabezpieczeniem pożyczek, a ponad to może przynosić korzyść w postaci pewnych dochodów, będących źródłem spłaty długu. Istotne jest, że powstanie fundowanego długu publicznego może przysporzyć społeczeństwu majątku, który bezpośrednio przyniesie mu korzyści (Owsiak, 1999, s.219).
Dług publiczny można podzielić na:
? zagraniczny (zewnętrzny)
? krajowy (wewnętrzny)
Dług zagraniczny zaciąga się często wówczas, gdy w kraju brakuje możliwości kredytowych lub gdy są one stosunkowo skromne. Innym powodem zaciągania pożyczek może być fakt łatwiejszego uzyskania poparcia politycznego ze względu na początkowo nieodczuwalne skutki fiskalne. Coraz więcej krajów zaciąga kredyty zagraniczne, gdyż jest to politycznie łatwiejsze do wytłumaczenia własnemu społeczeństwu (komar, 1996, s.223). W literaturze znajdujemy też inne uzasadnienie: ??długi zewnętrzne mogą być zaciągane w sposób uzasadniony przez rządy, rozciągające swoją władzę nad wielkimi niewykorzystanymi środowiskami gospodarczymi, których szybki rozwój bez pomocy obcej stanowi zbyt wielkie zadanie dla własnych obywateli? (H. Dalton, 1948, s.229). Bywa tak, że oprocentowanie kredytów zagranicznych jest niższe niż koszt zobowiązań wewnętrznych.
Większość ekonomistów uważa, że zadłużenie zagraniczne można uznać za prawidłowość zarówno w odniesieniu do krajów rozwiniętych, jak i rozwijających się (por. m.in. Budnikowski, 1991). Zadłużenie zewnętrzne do pewniej granicy, która nie jest jednoznacznie określona, jest efektywna metoda finansowania przyspieszonego rozwoju gospodarczego. Dopiero, gdy zadłużeniu nie towarzyszy wzrost gospodarczy, staje się ono zjawiskiem negatywnym. Spiętrzenie płatności z tytułu obsługi długu i zaciągania na ten cel kredytów nie musi świadczyć o niewypłacalności dłużnika. Może to być okresowy brak synchronizacji między inwestycjami i ich efektem produkcyjnym oraz ekspresowym a spłatami długu. Zaniepokojenie budzi wydłużenie się tego okresu.
Istnieje kilka przyczyn, które mogą skłonić kraj do korzystania z kredytów zagranicznych:
? dążenie do zwiększenia inwestycji ponad wielkość oszczędności wewnętrznych
? dążenie do utrzymania dynamiki lub absolutnego poziomu konsumpcji krajowej (ewentualnie absorpcji popytu krajowego) albo zapobieżenie jej spadkowi.
Presja, aby korzystać z tego rodzaju pożyczki, pojawia się wówczas, gdy kraj w wyniku działania czynników zewnętrznych (np. spadku popytu na rynku światowym) czy wewnętrznych ( np. ograniczenia możliwości eksportu lub wzrostu popytu na import) ma trudności ze zróżnicowaniem bilansu płatniczego (por. Budnikowski, 1991). Wymienione przyczyny nie wyczerpują, oczywiście wszystkich motywów, dla których kraj sięga po zagraniczne kredyty, ale są najbardziej typowe.
Niebezpieczeństwem związanym z zadłużeniem zagranicznym jest możliwość wykorzystania tego zadłużenia jako elementu gospodarczego i politycznego uzależnienia kraju przez kraj lub kraje wierzycielskie.
Źródło: opracowanie własne na podstawie Roczników Statystycznych
Dług krajowy (pożyczki wewnętrzne) pozbawia rynek wewnętrzny kapitału i to kapitału potencjalnie przeznaczonego na inwestycje, bo bazującego na oszczędnościach. Jeśli oszczędności te przeznaczone będą na cele produkcyjne (inwestycyjne), to mogą stać się stymulatorem rozwoju gospodarczego. Jeśli jednak przeznaczy się je na konsumpcję (finansowanie deficytu budżetowego to w rzeczywistości głównie wydatki konsumpcyjne), mogą stać się hamulcem wzrostu gospodarczego. Z reguły w momencie zaciągania pożyczki krajowej kapitał krajowy drożeje, a spłacanie pożyczki doprowadza do sytuacji odwrotnej.
Źródło: opracowanie własne na podstawie Roczników Statystycznych
Innym podziałem, z punktu widzenia rzeczywistego obciążenia gospodarki i społeczeństwa, jest podział na:
? dług publiczny netto
? dług publiczny brutto
Istota tej systematyki długu publicznego opiera się na fakcie, że państwo może być nie tylko dłużnikiem, ale także wierzycielem.
Dług lokalny
Wysokość długu lokalnego może być zdeterminowana decyzjami podejmowanymi przez centralne organy władzy i administracji oraz przez organy samorządowe. Samorządy nie są jednostkami w pełni autonomicznymi, jednak pamiętając o tym, że dług lokalny stanowi część składową długu sektora finansów publicznych w ustawie o finansach publicznych wyznaczono dwa ograniczenia zadłużenia się jednostek samorządowych:
1. zgodnie z art. 114 ustawy, łączna kwota długu jednostki samorządu terytorialnego na koniec roku budżetowego nie może przekraczać 60% dochodów tej jednostki w tym roku budżetowym.
2. zgodnie z art.. 113 ust. 1 ustawy, ?łączna kwota przypadających do spłaty w danym roku budżetowym kredytów i pożyczek oraz potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych przez jednostki samorządu terytorialnego poręczeń, wraz z należnymi w danym roku odsetkami od tych kredytów i pożyczek, oraz należnych odsetek i dyskonta, a także przypadających w danym roku budżetowym wykupów papierów wartościowych emitowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, nie może przekraczać 15% planowanych na dany rok budżetowy dochodów jednostek samorządu terytorialnego?.
W 1932r. wprowadzono zasadę, ze zadłużenie związków samorządowych w jakiejkolwiek postaci nie powinno przekraczać granicy, która powodowałaby, że obsługa długów 25% dochodów zwyczajowych. Natomiast pożyczki krótkoterminowe nie powinny przekraczać 20% dochodów zwyczajowych.
Tabela
Zadłużenie w przeliczeniu na głowę mieszkańca w zależności od wielkości gminy w wybranych krajach Europy Środkowo-Wschodniej (2001, przybliżone wartości w dolarach USA).
Czechy Węgry* Polska Słowacja
Do 5000 ludzi 70 18 45 15
5 - 10000 95 25 45 80
10000 - 50000 70 25 55 80
50000 - 100000 60 45 70 80
Ponad 100000 305 110 95 220
Źródło: pl.wikipedia.org
(*) W przypadku Węgier dane dotyczą następujących kategorii: gminy wiejskie, małe miasta, siedziby władz powiatowych, Budapeszt. Dla potrzeb porównawczych te cztery kategorie "zaokrąglono" do grup wielkości.
Dług samorządów to bardzo niewielka część długu publicznego. Tak jest zresztą nie tylko w Polsce, ale i w innych krajach Europy Środkowo-Wschodniej (na Węgrzech jest on jeszcze mniejszy niż w Polsce, około 0,7% PKB, a największy w Czechach - ok. 2,2% PKB). Tak więc nie ma ważnych makroekonomicznych przyczyn, by ograniczać działalność kredytową samorządów.
W Polsce znacznie ważniejszym problemem jest ogólny poziom długu publicznego. Dług lokalny to niewiele ponad 3% długu publicznego, ale ponieważ ten ostatni jest bardzo wysoki, procedury ostrożnościowe przewidywane przez ustawę o finansach publicznych mogą wkrótce dotknąć także samorządy. Warto przy okazji zdać sobie sprawę, że nasze ograniczenia w poziomie zadłużenia samorządów są najbardziej ostre wśród wszystkich krajów Europy Środkowo-Wschodniej. A w dodatku polska metodologia liczenia długu publicznego jest bardziej restrykcyjna niż stosowana w Unii Europejskiej. I problemy opisane w tym akapicie mogą pogłębić trudności samorządów w wykorzystaniu funduszy europejskich.
W końcu, mówiąc o zadłużeniu samorządów, trzeba pamiętać o zróżnicowaniu w grupie jednostek samorządowych. Ze względu na stosunkowo niewielką rolę w systemie finansów publicznych ograniczam się do gmin, pomijając powiaty i samorządowe województwa (choć trudności z wypłacalnością mogą pojawić się właśnie w powiatach). Ale silnie zróżnicowana wewnętrznie jest także grupa gmin. Tak w Polsce, jak i w innych krajach regionu aktywność kredytowa dotyczy przede wszystkim dużych miast. W małych miejscowościach utrzymuje się na znacznie niższym poziomie.
Tabela Zadłużenie sektora finansów publicznych po konsolidacji w Polsce w latach 2000 ? 2002
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów.
Dług jednostek samorządu terytorialnego
Potrzeby pożyczkowe
Przez potrzeby pożyczkowe budżetu j.s.t. rozumie się zapotrzebowanie na środki niezbędne do:
1) finansowania deficytu budżetu j.s.t.,
2) spłat wcześniej zaciągniętych zobowiązań,
3) wykonywania innych operacji finansowych związanych z długiem j.s.t.,
4) sfinansowania udzielonych przez j.s.t. pożyczek,
5) prefinansowania zadań realizowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu UE,
6) przeprowadzenia postępowania ostrożnościowego lub naprawczego, realizowanych na podstawie odrębnych przepisów.(art. 9 ustawy o f.p.)
Nadwyżka i deficyt
Różnica między dochodami a wydatkami budżetu j.s.t. stanowi odpowiednio nadwyżkę budżetu j.s.t. lub deficytu budżetu j.s.t. (art. 168 ust. 1 ustawy o f.p.)
Sposób pokrycia potrzeb pożyczkowych budżetu
Deficyt budżetu j.s.t. może być sfinansowany przychodami pochodzącymi z:
1) sprzedaży papierów wartościowych wyemitowanych przez j.s.t.,
2) kredytów,
3) pożyczek,
4) prywatyzacji majątku j.s.t.,
5) nadwyżki budżetu j.s.t. z lat ubiegłych,
6) wolnych środków jako nadwyżki środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu j.s.t., w tym wynikających z rozliczeń kredytów i pożyczek z lat ubiegłych.
Tabela
Struktura zadłużenia j.s.t. w czerwcu 2006 r.
Wyszczególnienie mln zł %
Dług j.s.t. ogółem 20 549,6 100,0
1) kredyty i pożyczki 16 969,3 82,6
2) papiery wartościowe, 3 301,8 16,1
3) pozostały dług, w tym: 278,4 1,4
- zobowiązania wymagalne 278,4 1,4
Źródło: Ministerstwo Finansów, Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2007-09, Warszawa 2006, s. 29.
Ograniczenia w zaciąganiu zobowiązań przez j.s.t.
J.s.t. mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na:
1) pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu j.s.t.,
2) finansowanie planowanego deficytu budżetu j.s.t.,
3) spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów. (art. 82 ust. 1 ustawy o f.p.)
J.s.t. mogą zaciągać jedynie takie zobowiązania finansowe, których koszty obsługi ponoszone są co najmniej raz do roku, przy czym:
1) dyskonto od emitowanych przez j.s.t. papierów wartościowych nie może przekroczyć 5% wartości nominalnej,
2) kapitalizacja odsetek jest niedopuszczalna.
(art. 84 ust. 1 ustawy o f.p.)
Łączna kwota przypadających w danym roku budżetowym:
1) spłat rat kredytów i pożyczek,
2) wykupów papierów wartościowych emitowanych przez j.s.t.,
3) potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych przez j.s.t. poręczeń oraz gwarancji
- nie może przekroczyć 15% planowanych na dany rok budżetowy dochodów j.s.t.
(art. 169 ust. 1 ustawy o f.p.)
Łączna kwota długu j.s.t. na koniec roku budżetowego nie może przekraczać 60% wykonanych dochodów ogółem tej jednostki w tym roku budżetowym. (art. 170 ust. 1 ustawy o f.p.)
Jednostki sektora f.p., z wyjątkiem SP, nie mogą zaciągać zobowiązań finansowych, których wartość nominalna należna do zapłaty w dniu wymagalności, wyrażona w złotych, nie została ustalona w dniu zawierania transakcji. (art. 85 ust. 1 ustawy o f.p.)
Państwowy dług publiczny
Podstawy prawne
Zasady dotyczące państwowego długu publicznego są uregulowane w aktach prawnych o różnej randze:
1) w Konstytucji RP (Rozdział X ? Finanse Publiczne),
2) w ustawie z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych,
3) w aktach wykonawczych do ustawy o finansach publicznych.
Regulacje konstytucyjne
Regulacje zawarte w Konstytucji RP
1. Bezwzględny zakaz zaciągania pożyczek lub udzielania gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto (art. 216 ust. 5).
2. Zakaz zwiększania wydatków lub ograniczania dochodów planowanych przez Radę Ministrów, których skutkiem byłoby ustalenie przez Sejm większego deficytu budżetowego niż przewidziany w projekcie ustawy budżetowej (art. 220 ust. 1).
3. Przyznanie wyłącznie Radzie Ministrów inicjatywy ustawodawczej w zakresie ustawy o zaciąganiu długu publicznego oraz ustawy o udzielaniu gwarancji finansowych przez państwo (art. 221).
4. Zakaz pokrywania deficytu budżetowego przez zaciąganie zobowiązań w Narodowym Banku Polskim (art. 220 ust. 2).
5. Uznanie, że materia ustawowa obejmuje:
? zasady i tryb emisji papierów wartościowych przez Skarb Państwa (art. 216 ust. 2),
? zasady i tryb zaciągania pożyczek oraz udzielania gwarancji i poręczeń finansowych przez państwo (art. 216 ust. 4),
? sposób obliczania wartości rocznego produktu krajowego brutto oraz państwowego długu publicznego (art. 216 ust. 5).
WIELKOŚĆ PAŃSTWOWEGO DŁUGU PUBLICZNEGO
Państwowy dług publiczny
lata ogółem w mln zł Dług sektora instytucji
rządowych Dług sektora instytucji
samorządowych deflator
nominalnie realnie nominalnie realnie nominalnie realnie
1999* 273383,40 273383,40 267196,30 267196,30 6161,30 6161,30 1,00
2000 280322,00 254606,72 271097,00 246227,97 9225,10 8378,84 1,10
2001 302106,70 260088,16 291320,50 250802,16 10786,20 9286,00 1,16
2002 353843,00 298948,68 338572,70 286047,38 14058,50 11877,50 1,18
2003 408631,00 342497,03 392083,00 328627,21 16548,00 13869,83 1,19
2004 432282,00 350067,91 413887,00 335171,39 18395,00 14896,52 1,23
2005 467749,10 370998,69 447579,40 355000,94 20169,70 15997,75 1,26
2006** 501879,10 394518,49 482553,30 379326,81 19325,80 15191,68 1,27
Źródło: Ministerstwo Finansów
*rok bazowy
**dane na czerwiec 2006,
Produkt Krajowy Brutto (PKB) ? jeden z podstawowych mierników dochodu narodowego stosowanych w rachunkowości narodowej. Opisuje wartość dóbr i usług finalnych wytworzonych na terenie danego kraju w określonej jednostce czasu.
Dług publiczny - łączne finansowe zobowiązania podmiotów sektora publicznego z tytułu zróżnicowanych z ekonomicznego i prawnego punktu widzenia zdarzeń prawnofinansowych, a przede wszystkim ? niedoborów powstających w wyniku finansowania nadwyżki wydatków publicznych ponad dochody publiczne skumulowane w poprzednich okresach.
Państwowy dług publiczny - przez państwowy dług publiczny rozumie się wartość nominalną zadłużenia jednostek sektora finansów publicznych ustaloną po wyeliminowaniu wzajemnych zobowiązań pomiędzy jednostkami tego sektora (art. 10 ust. 1 ustawy o f.p.).
Zakres podmiotowy Państwowego Długu Publicznego (PDP)
Art. 4 ustawy o f.p. tworzy katalog jednostek zaliczanych do sektora f.p.
Sektor f.p. dzieli się na trzy podsektory:
- rządowy,
- samorządowy,
- ubezpieczeń społecznych.
Tabela PDP ? struktura zadłużenia w czerwcu 2006r.
Dług mln zł %
Sektora finansów publicznych 501 879,1 100,0
I. Sektora rządowego 476 335,1 94,9
1. Skarbu Państwa 475 292,1 94,7
2. Pozostałe jednostki 1 043,0 0,2
II. Sektora samorządowego 19 325,8 3,9
1. JST 16 528,6 3,3
2. Pozostałe jednostki 2 797,2 0,6
III. Sektor ubezpieczeń społecznych 6 218,2 1,2
Źródło: Ministerstwo Finansów, Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2007-09, Warszawa 2006, s. 50.
Państwowy dług publiczny obejmuje zobowiązania sektora finansów publicznych z następujących tytułów:
- wyemitowanych papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne,
- zaciągniętych kredytów i pożyczek,
- przyjętych depozytów,
- wymagalnych zobowiązań:
a) wynikających z odrębnych ustaw oraz prawomocnych orzeczeń sądów lub ostatecznych decyzji administracyjnych,
b) uznanych za bezsporne przez właściwą jednostkę sektora finansów publicznych, będącą dłużnikiem (art. 11 ust. 1 ustawy o f.p.).
Nadwyżka i deficyt sektora
Dodatnia różnica między dochodami publicznymi a wydatkami publicznymi, ustalona dla okresu rozliczeniowego, stanowi nadwyżkę sektora finansów publicznych, zaś ujemna różnica jest deficytem sektora finansów publicznych (art. 7 ust. 1 ustawy o f.p).
Dochody publiczne i wydatki publiczne oraz nadwyżkę lub deficyt sektora finansów publicznych ustala się po wyeliminowaniu przepływów finansowych pomiędzy jednostkami tego sektora (art. 7 ust. 2 ustawy o f.p)
? dochody przychody = wydatki rozchody
? przychody ? rozchody = wydatki ? dochody
Przychody
Źródła przychodów:
1) sprzedaż papierów wartościowych oraz inne operacje finansowe,
2) spłata pożyczek udzielonych ze środków publicznych,
3) otrzymane pożyczki i kredyty,
4) prywatyzacja majątku SP oraz majątku j.s.t. (art. 5 ust. 1 ustawy o f.p.).
Rozchody
Rozchodami publicznymi są:
1) spłaty otrzymanych pożyczek i kredytów,
2) wykup papierów wartościowych,
3) udzielone pożyczki,
4) płatności wynikające z odrębnych ustawy, których
źródłem finansowania są przychody pochodzące z
prywatyzacji majątku SP oraz majątku j.s.t.,
5) prefinansowanie wydatków,
6) inne operacje finansowe związane z zarządzaniem długiem publicznym i płynnością
(art. 6 ust. 2 ustawy o f.p.)
Dług Skarbu Państwa
Przez dług Skarbu Państwa rozumie się wartość nominalną zadłużenia Skarbu Państwa.
(art. 10 ust. 2 ustawy o f.p.).
Potrzeby pożyczkowe budżetu państwa- przez potrzeby pożyczkowe budżetu państwa
rozumie się zapotrzebowanie na środki finansowe niezbędne do:
1) sfinansowanie deficytu budżetu państwa,
2) spłat wcześniej zaciągniętych zobowiązań,
3) sfinansowania udzielonych przez SP pożyczek,
4) wykonywania innych operacji finansowych związanych z długiem SP. (art. 8 ustawy o f.p.)
Nadwyżka i deficyt budżetowy państwa
Różnica między dochodami a wydatkami budżetu państwa stanowi odpowiednio nadwyżkę budżetu państwa lub deficyt budżetu państwa. (art. 98 ust. 1 ustawy o f.p.)
? Saldo budżetowe > 0 = nadwyżka budżetowa
? Saldo budżetowe < 0 = deficyt budżetowy
Sposób pokrycia potrzeb pożyczkowych budżetu państwa
Deficyt budżetu państwa oraz inne potrzeby pożyczkowe budżetu państwa mogą być
pokryte przychodami pochodzącymi z:
1) sprzedaży skarbowych papierów wartościowych na rynku krajowym i zagranicznym,
2) kredytów zaciąganych w bankach krajowych i zagranicznych,
3) pożyczek,
3) prywatyzacji majątku SP,
4) nadwyżki budżetu państwa z lat ubiegłych. (art. 98 ust. 1 ustawy o f.p.)
Dług Skarbu Państwa
lata ogółem w mln zł krajowy w mln zł zagraniczny w mln zł
nominalnie realnie nominalnie realnie nominalnie realnie
1990* 53170,00 53170,00 6840,00 6840,00 46330,00 46330,00
1991 65840,00 38661,19 12660,00 7433,94 53180,00 31227,25
1992 97940,00 40216,98 24220,00 9945,43 73720,00 30271,55
1993 133940,00 40650,12 35870,00 10886,37 98070,00 29763,75
1994 152210,00 34943,25 55880,00 12828,52 96360,00 22121,62
1995 167210,00 30036,65 66160,00 11884,60 101107,00 18162,28
1996 189050,00 28323,49 79552,50 11918,56 105994,00 15880,03
1997 221650,00 28901,32 104058,10 13568,31 117591,50 15332,96
1998 237400,00 27687,83 121184,30 14133,66 116217,70 13554,41
1999 263541,50 28645,57 134676,20 14638,59 129694,10 14097,06
2000 265888,00 26249,43 145981,00 14411,78 120835,00 11929,27
2001 282617,10 26446,43 183708,00 17190,83 98909,10 9255,61
2002 326770,80 30008,05 218213,70 20039,02 108557,20 9969,04
2003 378505,00 34483,04 251166,00 22882,04 127778,00 11640,99
2004 402233,00 35405,55 291659,00 25672,55 111202,00 9788,28
2005 440167,40 37947,73 340721,60 29374,30 124688,80 10749,67
2006** 479091,20 40935,01 345340,00 29506,90 133751,20 11428,11
Źródło: roczniki statystyczne GUS
*rok bazowy
**dane na IX 2006
Źródło: opracowanie własne na podstawie Roczników Statystycznych
Tabela
Dochody, wydatki, przychody i rozchody budżetu państwa w latach 2005 ?2007 (mln zł)
2005 2006 2007
Dochody 174 703,7 195 282,0 226 831,4
Wydatki 209 703,7 225 828,7 256 831,4
Dochody - wydatki - 35 000,0 - 30 546,7 - 30 000,0
Przychody 369 857,2 295 801,2 234 312,9
Rozchody 334 857,2 265 254,5 204 312,9
Przychody-rozchody 35 000,0 30 546,7 30 000,0
Źródło: ustawa budżetowa na rok 2006 z dnia 17.02.2006 (Dz. U. 2006 nr 35, poz. 244); ustawa budżetowa na rok 2005 z dnia 22.12.2004 (Dz. U. 2004 nr 278, poz. 2755); projekt ustawy budżetowej na rok 2007 przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 27 września 2006 r. i skierowany do Sejmu RP.
Skarbowe papiery wartościowe (SPW)
Skarbowy papier wartościowy jest papierem wartościowym, w którym SP stwierdza, że jest dłużnikiem właściciela takiego papieru, i zobowiązuje się wobec niego do spełnienia określonego świadczenia, które może mieć charakter pieniężny lub niepieniężny.
(art. 87 ust. 1 ustawy o f.p.)
Źródło: opracowanie własne na podstawie Roczników Statystycznych
Rodzaje SPW
SPW mogą być emitowane lub wystawiane jako papiery wartościowe o pierwotnym terminie wykupu:
1) krótszym niż rok (do 364 dni włącznie), do których zalicza się w szczególności bony skarbowe (krótkoterminowe SPW),
2) nie krótszym niż rok (365 dni), do których zalicza się w szczególności obligacje skarbowe. (art. 88 ustawy o f.p.)
Bon skarbowy
Bon skarbowy jest krótkoterminowym papierem wartościowym oferowanym do sprzedaży w kraju na rynku pierwotnym z dyskontem i wykupywanym według wartości nominalnej, po upływie okresu, na jaki został wyemitowany. (art. 91 ustawy o f.p.)
Obligacje skarbowe
Obligacja skarbowa jest papierem wartościowym oferowanym do sprzedaży w kraju lub za granicą, oprocentowanym w postaci dyskonta lub odsetek. (art. 92 ust. 1 ustawy o f.p.)
Obligacja skarbowa sprzedawana jest na rynku pierwotnym:
1) z dyskontem,
2) według wartości nominalnej,
3) powyżej wartości nominalnej
- i wykupywana po upływie okresu, na jaki została wyemitowana.
Skarbowe papiery oszczędnościowe
Skarbowy papier oszczędnościowy jest SPW oferowanym do sprzedaży osobom fizycznym. Nabywcami skarbowych papierów oszczędnościowych mogą być również stowarzyszenia, inne organizacje społeczne i zawodowe oraz fundacje wpisane do rejestru sądowego, a w przypadku nierezydentów, również wpisane do innego rejestru urzędowego, o ile warunki emitowania tak stanowią. (art. 93 ust. 1 ustawy o f.p.)
Zadania Ministra Finansów związane z PDP
Minister finansów:
1) ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym RP ?Monitor Polski? kwotę i relację państwowego długu publicznego i długu SP do PKB (art. 15 ust. 1 ustawy o f.p.),
2) sprawuje kontrolę nad sektorem f.p. w zakresie przestrzegania zasady stanowiącej, iż państwowy dług publiczny nie może przekroczyć 60% wartości rocznego PKB (art. 69 ust. 1 ustawy o f.p.),
3) opracowuje trzyletnią strategię zarządzania długiem SP oraz oddziaływania na państwowy dług publiczny (art. 70 ust. 1 ustawy o f.p.),
4) zaciąga zobowiązania finansowe w imieniu SP w celu sfinansowania potrzeb pożyczkowych budżetu państwa oraz w związku z zarządzaniem długiem SP
Negatywne skutki nadmiernego zadłużenia
- postrzeganie Polski jako kraju o podwyższonym ryzyku oraz negatywny wpływ na poziom i zmienność stóp procentowych i kursów walutowych,
- negatywne następstwa przekroczenia przez Polskę kryterium z Maastricht dotyczące długu sektora general government, oznaczające opóźnienie planowanego przez Polskę wejścia do strefy euro,
- negatywne następstwa przekroczenia przez relację długu publicznego do PKB progów ostrożnościowych 50% i 55%, jak również konstytucyjnego limitu 60%,
- wypieranie kapitału prywatnego w dostępie do oszczędności krajowych,
- niebezpieczeństwo, że duże potrzeby pożyczkowe państwa natrafią na barierę popytu na rynku finansowym,
- możliwość powstania kryzysu zadłużenia i częściowej lub całkowitej utraty zdolności do terminowej obsługi długu.
1.3. Historia długu publicznego
Polska odziedziczyła po okresie gospodarki centralnie planowanej dług publicznych przekraczający 80% PKB.
Był to głównie dług zagraniczny, najpierw zaciągnięty w zachodnich bankach w czasach Gierka, potem wzrastający w latach 80? z powodu nie spłacanych odsetek.
Krajowy dług publiczny był za to niewielki ? był to w zasadzie dług wobec NBP z tytułu kredytów na sfinansowanie deficytu budżetowego.
W latach 1990-2000 nastąpił silny spadek relacji długu do PKB, możliwy dzięki czterem zjawiskom:
? Ograniczeniu skali deficytów budżetowych do ok. 3% PKB,
? Szybkiemu wzrostowi gospodarczemu,
? Silnemu wzmocnieniu się złotego, przez co obniżeniu uległa relacja długu zagranicznego do PKB,
? Redukcji zadłużenia zagranicznego Polski.
W końcu lat 90? relacja długu do PKB spadła poniżej 40%.
Zwiększenie się tej relacji już prawie do 50% spowodował gwałtowny wzrost deficytów budżetowych po roku 2000, w połączeniu z powolnym wzrostem PKB.
Około 2/3 tej kwoty stanowi publiczny dług krajowy, a 1/3 dług zagraniczny14.
1.4. Przyczyny powstawania i istota długu publicznego
Występowanie w większości państw świata długu publicznego pozwala na wyróżnienie następujących tego przyczyn:
? Deficyt budżetowy. Najważniejszą i najczęstszą przyczyną powstawania długu publicznego jest zaciąganie pożyczek na pokrycie deficytu budżetowego. Jak już wiemy, środki z pożyczek publicznych są swego rodzaju dochodami zwrotnymi, w przeciwieństwie do bezzwrotnych dochodów budżetowych. W przyszłości trzeba sfinansować (spłacić) zaciągnięty wcześniej dług. Zaciągnięta pożyczkę trzeba zużyć produktywnie (Rymarski, 1935, s.368). Z tego punktu widzenia niezwykle ważnym zagadnieniem jest właściwe przeznaczenie pozyskanych środków. Niektórzy ekonomiści zalecają, aby za pomocą pożyczek publicznych finansować okres budżetowy (por. m.in. Owsiak i in., 1993, s.165). Pożyczki nie powinny stanowić źródła wydatków bieżących budżetu, gdyż nie powodują one zwiększenia ? w przeciwieństwie do wydatków kapitałowych ? majątku państwa.
? Wzmożone wydatki publiczne z tytułu wojen, klęsk żywiołowych, kryzysów ekonomicznych. Państwa zaangażowane w wojny zwiększały zakres wydatków w porównaniu z okresem pokoju, a co za tym idzie zwiększały deficyt budżetowy, oraz dług publiczny. Konieczność znalezienia nieprzewidywalnych wcześniej środków finansowych wiąże się z takimi wydarzeniami, jak różnego rodzaju kataklizmy i klęski żywiołowe. Polski nie obejmują tego typu zdarzenia ? choćby ostania klęska powodzi w lecie 2001r.
? Realizowana przez rządzących doktryna ekonomiczna zakładająca interwencjonizm państwowy. Zwolennicy koncepcji interwencjonizmu państwowego J.M. Keynesa często posługują się zwiększonymi wydatkami publicznymi, co powoduje jednocześnie wzrost poziomu długu publicznego w celu realizowania innych ważnych, ich zdaniem, celów społeczno-ekonomicznych, a mianowicie pobudzania wzrostu gospodarczego, redukcji bezrobocia, łagodzenia dolegliwości cyklów koniunkturalnych (Kaleta, 2001, s.26).
? Skłonność polityków sprawujących władzę do unikania cięć w wydatkach i jednoczesnego podnoszenia podatków, co prowadzi do przerzucenia całego ciężaru długu, powstałego na skutek takiej polityki, na kolejne rządy. Zazwyczaj ekipom rządowym brakuje determinacji w doprowadzeniu do istotnych i zasadniczych cięć budżetowych, na skutek obawy o utratę społecznego poparcia. W związku z tym, do sfinansowania potrzeb konieczne są dodatkowe dochody, których szuka się w źródłach podatkowych lub we wzroście długu publicznego.
? Wpadnięcie w pułapkę zadłużenia. Gdy nie udaje się w długim okresie zlikwidować deficytu budżetowego i gdy rezultatem niezrównoważeni deficytu budżetowego w przeszłości jest dług publiczny, państwo może wpaść w pułapkę zadłużenia. Jest to sytuacja, gdy bieżąca obsługa długu publicznego nie jest w pełni finansowana z dochodów budżetu, lecz wymusza zaciąganie nowych pożyczek.
Finansowanie wydatków publicznych długiem oznacza, w istocie, przesunięcie ciężaru finansowania tych wydatków na przyszłość, czasem nawet na przyszłe pokolenia. Jak głosi maksyma klasyków ekonomii: ?Pożyczka to sposób przerzucenia danin publicznych na przyszłe pokolenia?( P.M. Gaudemet, J. Molinier, 2000, s.360). Problematyka pożyczkowej formy finansowania zadań publicznych, podobnie jak przyczyn deficytu budżetowego i jego wpływu na stan gospodarki, budzi wiele kontrowersji (Sochacka ? Krysiak , 1997, s.111; Owsiak i in., 1993, s.161). Dalton przerzucenie ciężaru obsługi długu na przyszłe pokolenia określa mianem ?błędnej koncepcji.". Ten brytyjski ekonomista twierdzi, że ?? potomność nie bierze żadnego udziału w odpowiedzialności za te politykę, która spowodowała powstanie naszych obecnych długów, my zaś w każdym razie jesteśmy bezpodstawnie skłonni do dyskontowania przyszłości i do uchylenia się w tym stopniu od moralnego obowiązku pozostawienia świata lepszym od tego, który znaleźliśmy? (H.Dalton, 1948, s.230).
Głosem w dyskusji na ten temat jest wypowiedź A. Krzyżanowskiego (1923, s.352)., który uważa, że zaciąganie długów jest uzasadnione jedynie w nadziei, że przyszłe pokolenia będą je mogły płacić mniejszym nakładem pracy. Uzasadniając to zadanie Krzyżanowski pisał, że zaciąganie długów jest liczeniem na ciągłość postępu i założeniem, że przyszłe pokolenia będą pracować bardziej ekonomicznie.
Analizując problem ciężaru długu, należy wziąć pod uwagę czynnik czasu. Wydaje się, że międzypokoleniowa redystrybucja dochodów ma sens, gdy ze środków z pożyczek sfinansowano cele, z efektów których będą korzystać te pokolenia, które są zobligowane do spłaty zobowiązań ojców.
Deficyt budżetowy i dług publiczny nie są czymś wyjątkowym we współczesnych gospodarkach wysoko rozwiniętych krajów. Wielu ekonomistów stoi na stanowisku, że dług publiczny należy uznać za strukturalną cechę gospodarek tych krajów (Komar, 1996, s.223).
Klasycy ekonomii oceniali dług publiczny bardzo krytycznie. Ich zdaniem, mechanizmy rynkowe powinny być samoregulujące i nie ma powodów, by za pomocą kredytów i pożyczek oddziaływać na jakiekolwiek czynniki rynkowe. Współcześnie do problematyki pożyczek publicznych podchodzi się mniej rygorystycznie. Jak twierdzi A. Komar, na niewiele się zda krytyka, gdy praktyka i tak sięga po kredyt. Należy raczej porządkować taką praktykę niż ją zwalczać (Komar, 1996). Współczesna myśl ekonomiczna i finansowa uznaje zalety kredytu publicznego w dziedzinie kształtowania koniunktury. Zwłaszcza w okresie recesji i depresji, kiedy prywatne inwestycje i popyt wyraźnie spadają, nie ma, więc możliwości podwyższania podatków, pozostaje kredyt jako źródło finansowania instrumentów kształtowania koniunktury, szczególnie zatrudnienia (robót publicznych).
W literaturze niemieckiej pożyczkę publiczna traktuje się obecnie jako niezbędny i ?normalny? sposób finansowania zadań publicznych. Podkreśla się, że kredyt publiczny może pozytywnie wpływać na ożywienie koniunktury, zmniejszenie bezrobocia i pobudzenie działalności inwestycyjnej (Sochacka ? Krysia, 1997, s.117).
Mówiąc o zaletach, trzeba też mieć na uwadze wady. Dług publiczny może powodować wiele negatywnych skutków dla gospodarki państwa, głównie w postaci zmniejszenia globalnej siły nabywczej, dewaluacji pieniądza, wpadnięcia w pułapkę zadłużenia itp.
1.5. Strategie zarządzania długiem
Występowanie długu publicznego, a w szczególności jego rozmiary, zróżnicowanie instrumentów jego zaciągania i konieczność bieżącej jego obsługi, powoduje, iż coraz większego znaczenia nabiera umiejętność właściwego zarządzania długiem. Coraz częściej wskazuje się na politykę zarządzania długiem publicznym jako trzeci ? obok polityki
fiskalnej i monetarnej ? zasadniczy element polityki finansowej państwa.
Istota i cele polityki zarządzania długiem publicznym
Zgodnie z wytycznymi sformułowanymi przez Bank Światowy i Międzynarodowy Fundusz Walutowy, politykę zarządzania długiem publicznym można określić jako proces ustanawiania i realizacji strategii zarządzania długiem budżetu państwa w celu zdobycia
wymaganej ilości funduszy, osiągnięcia założonych celów dotyczących ryzyka i kosztu zaciągania długu oraz spełnienia innych celów, takich jak:
- rozwój i utrzymanie wydajnego rynku rządowych papierów wartościowych.
Innymi słowy, na zarządzanie długiem publicznym składa sięogół działań w zakresie zaciągania długu, jego obsługi oraz wszelkich operacji dokonywanych na jego składnikach, w wyniku których zostają ukształtowane wielkość i struktura zadłużenia publicznego oraz które są ukierunkowane na realizację określonych pożądanych celów.
Podstawowym celem zarządzania długiem publicznym powinno być natomiast zaspokojenie potrzeb pożyczkowych rządu w długim lub średnim okresie po najniższym możliwym do osiągnięcia koszcie i przy założonym rozważnym poziomie ryzyka. Tym niemniej,mimo, iż najczęściej deklarowana jest realizacja przede wszystkim celów budżetowych, związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa finansowania
potrzeb pożyczkowych budżetu państwa i minimalizacją realnych kosztów obsługi długu w długim okresie, a także z utrzymaniem bezpiecznego poziomu zadłużenia, do istotnych celów zarządzania długiem publicznym można zaliczyć również cele o charakterze
rynkowym, monetarnym czy makroekonomicznym.
Schemat 1
Źródło: Opracowanie własne na podstawie: K. Marchewka-Bartkowiak, Zarządzanie...,op. cit., s. 36; A. Babczuk, Zarządzanie długiem publicznym w transformowanej gospodarce na przykładzie Polski, w: Prace Naukowe Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu nr 869, Wrocław 2000, s. 290-291
Zarządzanie długiem publicznym jest niewątpliwie procesem o charakterze złożonym, co wynika między innymi z współzależności między długiem publicznym a innymi parametrami gospodarczymi (m.in. wysokością stóp procentowych, stopą inflacji, wysokością rezerw
dewizowych, bilansem płatniczym). Dług publiczny i koszty jego obsługi w znaczący sposób oddziaływają na inne sfery gospodarki kraju, w tym przede wszystkim na sytuację budżetu państwa (ponieważ koszty obsługi długu zazwyczaj stanowią znaczącą część wydatków
budżetowych) oraz mogą wywołać zaburzenia na rynku finansowym. Długie terminy zapadalności wielu instrumentów dłużnych oraz trwały charakter długu sprawiają, iż zadłużenie publiczne jest kategorią długoterminową. Ponadto, decyzje dotyczące struktury długu podejmowane są w warunkach zmienności na rynkach finansowych i wysokiego poziomu niepewności co do przyszłości, zwłaszcza co do przyszłej sytuacji gospodarczej i stanu finansów państwa. To wszystko sprawia, iż w celu jak najbardziej racjonalnego
zarządzania długiem, pozwalającego na osiągnięcie założonych celów i wyeliminowanie negatywnego oddziaływania długu na gospodarkę kraju, coraz większą uwagę przywiązuję się do formułowania przejrzystych celów i wyznaczenia kompleksowych strategii zarządzania
długiem publicznym.
Strategie zarządzania długiem publicznym formułowane w Polsce
w latach 1999-2004
Podstawę polityki zarządzania długiem publicznym stanowią w Polsce opracowywane corocznie strategie zarządzania długiem sektoremfinansów publicznych. Zgodnie z ustawą o finansach publicznych do ustalania strategii zobowiązany jest Minister Finansów. Następnie są one przedkładane przez Radę Ministrów Sejmowi wraz z uzasadnieniem projektu ustawy budżetowej. Przyjmowany w strategiach horyzont czasowy obejmuje okres trzyletni.
Po raz pierwszy strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych została opracowana przez Departament Długu Publicznego Ministerstwa Finansów we wrześniu 1999 roku. W dokumencie tym określono cele zarządzania długiem i prognozy dotyczące jego poziomu nie tylko w horyzoncie trzyletnim, ale również w horyzoncie długoterminowym, rozumianym jako okres od 2000 do 2009 roku. Horyzont dziesięcioletni był zgodny z horyzontem innego utworzonego w tym czasie dokumentu, a mianowicie Strategii rozwoju finansów publicznych i rozwoju gospodarczego, Polska 2000-2010. Na strategie zarządzania długiem sektora finansów publicznych generalnie składają się dwie części: strategia zarządzania długiem Skarbu Państwa oraz strategia oddziaływania na dług sektora
finansów publicznych. Państwowy dług publiczny jako pojęcie szerokie obejmuje zobowiązania wszystkich jednostek sektora finansów publicznych. Specjalne wyodrębnienie długu Skarbu Państwa, powiązanego bezpośrednio z tzw. potrzebami pożyczkowymi rządu, jest o tyle ważne, iż jedynie ta kategoria długu podlega bezpośrednio zarządzaniu i kontroli Ministra Finansów. W przypadku zadłużenia pozostałych (obok Skarbu Państwa) podmiotów sektora finansów publicznych (spośród których obecnie największe zadłużenie posiadają jednostki samorządu terytorialnego, ZUS i zarządzane przez ZUS fundusze oraz samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej) Minister Finansów dysponuje jedynie pośrednimi środkami oddziaływania, do których zalicza się przede wszystkim różne wprowadzone w ustawie o finansach publicznych rozwiązania regulacyjne. W strategiach zarządzania długiem publicznym definiowane są podstawowe cele prowadzonej polityki oraz wyznaczane są bardziej szczegółowe zadania i najważniejsze instrumenty służące ich realizacji. Ponadto w ramach formułowanych dokumentów dokonywana jest krótka ocena efektów realizacji strategii, analiza sytuacji makroekonomicznej Polski oraz koniunktury światowej, a także przedstawiane są prognozy dotyczące zarówno zadłużenia i kosztów obsługi długu jak i
najważniejszych zmiennych makroekonomicznych (takich jak: tempo wzrostu PKB, kurs walutowy, stopa inflacji, poziom stóp procentowych).
W kolejnych latach układ i zawartość prezentowanych dokumentów ulegały stopniowej modyfikacji, gdyż włączano do nich kolejne istotne, z punktu widzenia zarządzania długiem publicznym, zagadnienia. Począwszy od strategii na lata 2001-2003 bardziej szczegółowo rozpatrywane są problemy rozwoju rynku skarbowych papierów wartościowych. Więcej uwagi również zaczęto poświęcać rozpoznaniu i analizie różnych innych (obok Skarbu Państwa) składników długu sektora finansów publicznych, czyli m.in. zadłużenia pozostałego sektora rządowego oraz sektora samorządowego. W strategii na lata 2002-2004 silniej został podkreślony związek pomiędzy sferą państwowego długu publicznego a przewidywanym stanem gospodarki i różnymi wariantami jego rozwoju. Wskazano bowiem na zagrożenia wynikające z realizacji mniej korzystnych założeń gospodarczych. Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2003-2005 jest dokumentem dużo bardziej obszernym od wcześniej utworzonych. Sporo miejsca poświęcono w niej analizie rozwoju sytuacji w zakresie państwowego długu publicznego z punktu widzenia jego relacji do PKB oraz przewidzianych w ustawie o finansach publicznych procedur ostrożnościowych i sanacyjnych. Po raz pierwszy wprowadzono oddzielną część przedstawiającą przyczyny wzrostu relacji długu do PKB oraz najważniejsze regulacje prawne dotyczące długu publicznego w Polsce i w Unii Europejskiej, a także szeroko omówiono problematykę ryzyka związanego z wielkością długu publicznego, kosztami jego obsługi oraz udzielonymi poręczeniami i gwarancjami. Jest to niewątpliwie ważne zagadnienie, ściśle powiązane z zarządzaniem długiem. W kolejnej strategii z 2003 r. nowy element stanowił rozdział poświęcony wpływowi wejścia Polski do Unii Europejskiej w maju 2004r. na warunki zarządzania długiem publicznym. Integracja europejska nierozerwalnie wnosi nową jakość do zarządzania długiem publicznym. Do jej najważniejszych aspektów należy kwestia przepływów finansowych związanych z członkostwem Polski w UE, postrzeganie Polski na międzynarodowych rynkach finansowych oraz konieczność przystosowania rynku krajowych skarbowych papierów wartościowych do standardów obowiązujących w UE i spełniania kryteriów konwergencji, w związku z przygotowaniami do kolejnego etapu, czyli wejścia do Unii Gospodarczej i Walutowej8. W ostatnio sporządzonej strategii zwrócono ponadto uwagę na rozwiązania instytucjonalne zarządzania długiem publicznym w państwach UE. Można zatem stwierdzić, iż kolejne strategie zarządzania długiem publicznym były to dokumenty coraz bardziej dojrzałe i w coraz bardziej kompleksowy i profesjonalny sposób traktujące całość polityki zarządzania długiem publicznym w Polsce.
Cele zarządzania długiem publicznym w Polsce
Główną pozycją każdej strategii są niewątpliwe sformułowane cele, których realizacji mają służyć wszelkie inne podejmowane w ramach zarządzania długiem publicznym działania i stosowane instrumenty. Cele zdefiniowane w kolejnych strategiach zostały przedstawione w tabeli 22. Porównanie celów strategii z poszczególnych lat pozwala zauważyć dwa charakterystyczne etapy w podejściu do zarządzania długiem publicznym. Strategie z 1999, 2000 i 2001 r. największy nacisk kładły na minimalizację kosztów obsługi długu publicznego oraz ograniczanie wielu różnych rodzajów ryzyk. Ponadto w kolejnych latach
formułowane cele ulegały różnym modyfikacjom i uściśleniom, jednakże ich istota pozostawała praktycznie nie zmieniona. Warto jednak podkreślić, iż w strategii z 2000 r. dokonano istotnego przeredagowania celów ? zarówno krótkoterminowych jak i długoterminowych ? i z uwagi na koncentrację już jedynie na horyzoncie trzyletnim przyjęto je jako cele na lata 2001-2003. Charakterystycznym było również dokonanie w strategii z 2001 r. hierarchizacji dotychczasowych celów i ich podział na cele podstawowe i uzupełniające, oraz uzależnienie realizacji tych ostatnich od sytuacji występującej na rynkach finansowych.
Większość formułowanych w latach 1999-2001 celów miało charakter budżetowy. W 2000 r. do listy celów dodano jeden dodatkowy cel (również o charakterze budżetowym), który w pierwszej strategii stanowił zadanie, a mianowicie optymalizowanie zarządzania płynnością budżetu państwa. Tym niemniej występowały również cele o charakterze monetarnym, do których zaliczyć można przede wszystkim zmniejszenie monetaryzacji długu (czyli inaczej mówiąc ograniczenie udziału sektora bankowego w strukturze nabywców) oraz poruszona jedynie w strategii z 1999 r. kwestia zachowania zgodności z polityka monetarną bankucentralnego.
Tabela Cele zarządzania długiem publicznym sformułowane w poszczególnych
strategiach
Źródło: Strategie zarządzania długiem sektora finansów publicznych z poszczególnych lat.
Znacząca zmiana w podejściu do zarządzania długiem publicznym i najważniejszych celów prowadzonej polityki nastąpiła w strategii z 2002 r. Po raz pierwszy sformułowano cel związany z utrzymaniem wielkości zadłużenia publicznego na poziomie uznanym za
bezpieczny. W związku z kryzysem finansów publicznych, który można było zauważyć już w 2001 r. i ogólną niekorzystną sytuacją gospodarczą w kraju, priorytetowego znaczenia nabrała konieczność ograniczenia bardzo szybkiego przyrostu długu publicznego. Tym niemniej kontynuowano działania ukierunkowane na realizację celów z poprzednich strategii, które zostały usystematyzowane i sformułowane w postaci jednego celu jako minimalizacja kosztów obsługi długu w długim horyzoncie przy danych ograniczeniach odnośnie poziomu różnego rodzaju ryzyka. Cele zdefiniowane w strategii z 2002 r. pozostały niezmienione w kolejnych latach i obecnie wyznaczają one również kierunki zarządzania długiem publicznym w latach 2005-2007. Uwzględnienie celu związanego z utrzymaniem bezpiecznego poziomu długu oznacza, iż zwrócono uwagę na aktywne kształtowanie wielkości długu i tym samym można wysnuć wniosek, iż większego znaczenia nabrało zarządzanie długiem publicznym w szerokim sensie. Dotychczas bowiem cele określane w strategiach były bliskie tzw.
portfelowemu podejściu do zarządzania długiem publicznym.
Podejście to zakłada, iż potrzeby pożyczkowe państwa, a przez to również poziom długu publicznego są wielkościami egzogenicznymi. Przy określonej polityce gospodarczej najczęściej przyjmowanym celem w ramach tego nurtu jest minimalizacja kosztów obsługi długu publicznego w długim horyzoncie przy przyjęciu akceptowalnego poziomu ryzyka związanego z ich ponoszeniem. Decyzje dotyczące przede wszystkim struktury emitowanego długu mają zapewnić sfinansowanie określonych wydatków publicznych poprzez zaciąganie długu publicznego w najkorzystniejszy z punku widzenia państwa i jego obywateli sposób.
Natomiast w zarządzaniu długiem publicznym w sposób zintegrowany wielkość zadłużenia jest traktowana jako podstawowy parametr makroekonomiczny. Uwaga skupiona jest na badaniu wpływu długu publicznego na gospodarkę kraju oraz decyzjach dotyczących jego
zaciągania jako alternatywy wobec podatków.
Realizacja wybranych celów zarządzania długiem publicznym
w latach 2000-2004
Wyznaczanie celów polityki zarządzania długiem publicznym i ich realizacja w
latach 2000-2004 pozostawały pod dużym wpływem zmieniającej się sytuacji ogólnogospodarczej w Polsce w analizowanym. Z roku na rok zmieniały się założenia i podstawowe wskaźnikimakroekonomiczne będące podstawą formułowania prognoz dotyczących zadłużenia publicznego i kosztów jego obsługi.
Tabela Państwowy dług publiczny powiększony o przewidywane wypłaty z tytułu gwarancji i poręczeń w relacji do PKB ? prognozy przyjmowane w kolejnych strategiach i wielkości rzeczywiste zrealizowane w poszczególnych latach
* Przewidywana wielkość
Źródło: Opracowanie własne na podstawie strategii zarządzania długiem sektora
finansów publicznych z poszczególnych lat
Przy opracowywaniu pierwszej strategii - zgodnie z wariantem aktywnym programu rozwoju sytuacji ekonomicznej kraju ? założono wysoką dynamikę wzrostu PKB (ok.5-7%), przy równoczesnym przyspieszeniu prywatyzacji, wzroście oszczędności, redukcji wydatków
publicznych oraz eliminacji ? w horyzoncie roku 2003 ? deficytu finansów publicznych.
W konsekwencji przewidywano ? w przypadku braku zjawisk o charakterze kryzysowym ? bardzo korzystne kształtowanie się relacji długu sektora finansów publicznych
(powiększonego o przewidywane wypłaty z tytułu gwarancji i poręczeń) do produktu krajowego brutto (PKB), czyli jednego z najważniejszych wskaźników służących do oceny kondycji gospodarki i stabilności finansów publicznych w danym kraju. Spodziewano się, iż relacja ta będzie nadal wykazywać tendencję malejącą i w 2003 roku osiągnie poziom 39,5%, a do roku 2009 ulegnie obniżeniu aż do 27,4 %. Podobne optymistyczne prognozy sformułowano w kolejnej strategii z 2000 roku.
Wykres Państwowy dług publiczny wg wartości nominalnej (w mld zł) oraz w relacji
do PKB w latach 1999-2004
* Przewidywane wielkości na koniec 2004 roku.
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych ze strony www.mf.gov.pl
Tymczasem już od 2000 roku sytuacja makroekonomiczna w Polsce zaczęła ulegać stopniowemu pogorszeniu. W latach 2001-2002 znacznie zmniejszyło się tempo wzrostu PKB (ok. 1%), a przede wszystkim zamiast spodziewanego stopniowego ograniczania deficytu
budżetowego uległ on znacznemu zwiększeniu. W efekcie w latach 2001-2004 odnotowano bardzo wysokie tempo przyrostu długu publicznego, zarówno w ujęciu nominalnym, jak i w relacji do PKB (wykres 2).
Tym samym w zakresie realizacji przyjętego w 2002 roku celu w postaci utrzymania wielkości długu publicznego na bezpiecznym poziomie nie osiągnięto dotychczas zadowalających rezultatów. Wśród czynników, które nie pozwoliły do tej pory na zahamowanie wzrostu długu publicznego decydujące znaczenie miała konieczność sfinansowania wysokich potrzeb pożyczkowych budżetu państwa, a także niższe niż zakładano przychody z prywatyzacji. Za bezpieczny poziom uznano taką wartość długu, która nie powoduje istotnego, negatywnego oddziaływania na sytuację makroekonomiczną kraju oraz trudności w konstruowaniu budżetu. Tymczasem w związku z przekroczeniem w 2003 r. poziomu 50% w zakresie relacji długu do PKB zgodnie z procedurami ostrożnościowymi
ograniczeniom podlega relacja deficytu do dochodów w budżecie państwa i budżetach JST
na 2005 rok. Szczególnie niepokojąca jest ponadto utrzymująca się tendencja wzrostowa poziomu zadłużenia i realne prognozy przekroczenia w najbliższych latach kolejnych progów.
Ograniczenie tempa przyrostu długu publicznego stanowi jedno z elementów polityki gospodarczej i finansowej rządu. Strategie zarządzania długiem publicznym jedynie wskazują na działania ukierunkowane na osiągnięcie tego celu, czyli przede wszystkim na realizację rządowego programu ograniczania wydatków budżetowych publicznych reformy finansów publicznych (obniżenie deficytu budżetowego z 4,9% w 2004 roku poniżej poziomu 3% w 2007 roku).
Zakłada się również wystąpienie w kolejnych latach wysokiego tempa wzrostu
gospodarczego. W efekcie prognozuje się zatrzymanie tendencji wzrostu relacji długu do PKB w 2007 roku, choć jednocześnie sygnalizuje się różne możliwe zagrożenia dla takiego wariantu rozwoju sytuacji. Zmiany w sytuacji gospodarczej państwa utrudniły również
realizację drugiego podstawowego celu zarządzania długiem publicznym w Polsce, czyli minimalizacji kosztów obsługi długu. Jeśli przyjąć za miarę relację kosztów obsługi długu do PKB, to zamiast zakładanej w 1999 roku tendencji spadkowej (z 3,3% w 1998 r. do 2,4% w 2002 r. i 1,3% w 2009 r.), utrzymuje się ona w dalszym ciągu na wysokim i stabilnym poziomie około 3%. Tym samym nie udało się dotychczas ograniczyć obciążenia, jakie stanowi dla budżetu państwa sztywna pozycja wydatków na obsługę długu. Natomiast w kolejnych latach, podobnie jak w przypadku relacji długu do PKB, prognozuje się wzrost
kosztów obsługi długu mierzonych jako % PKB, przy czym ich wartość będzie uzależniona ? obok podstawowych założeń (stopy procentowe, kurs walutowy) ? również od struktury sprzedawanych SPW.
lata Koszty obsługi długu publicznego
ogółem krajowego zagranicznego
nominalnie realnie nominalnie realnie nominalnie realnie
1991 985,30 985,30 264,10 264,10 721,20 721,20
1992 3330,80 2329,23 2153,80 1506,15 1177,00 823,08
1993 5571,70 2886,89 4360,50 2259,33 1211,20 627,56
1994 9233,00 3606,64 7400,90 2890,98 1832,10 715,66
1995 14359,70 4391,35 11097,10 3393,61 3262,60 997,74
1996 14401,80 3673,93 11032,30 2814,36 3369,50 859,57
1997 16293,60 3620,80 12610,30 2802,29 3683,30 818,51
1998 17911,10 3560,85 14141,20 2811,37 3769,90 749,48
1999 18777,80 3477,37 14893,80 2758,11 3884,00 719,26
2000 18024,50 3029,33 13727,90 2307,21 4296,60 722,12
2001 20998,50 3343,71 17104,70 2723,68 3793,80 604,11
2002 24048,30 3763,43 20323,90 3180,58 3724,40 582,85
2003 242051,00 37527,29 20328,00 3151,63 3723,00 577,21
2004 22565,00 3383,06 18424,00 2762,22 4141,00 620,84
2005 25000,00 3671,07 b.d b.d b.d b.d
2006 27900,00 4061,14 b.d b.d b.d b.d
Źródło: opracowanie własne na podstawie Roczników Statystycznych
Tabela Koszty obsługi długu Skarbu Państwa w relacji do PKB ? prognozy przyjmowane w kolejnych strategiach i wielkości rzeczywiste zrealizowane w poszczególnych latach
* Przewidywana wielkość
Źródło: Opracowanie własne na podstawie strategii zarządzania długiem sektora finansów publicznych z poszczególnych lat
Jednakże, charakterystycznym w przypadku wspomnianego celu jest fakt zmiany podejścia do jego realizacji. Początkowo jako dominującą kategorię w zakresie minimalizacji kosztów obsługi długu przyjmowano minimalizowanie ciężaru kosztów dla finansów publicznych (czyli m.in. w relacji do PKB) w horyzoncie objętym strategią, czyli trzyletnim. Ponadto w latach 1999-2000 i na początku 2001 r. starano się redukować koszty obsługi długu w okresie 2000-2001 i przerzucać je na następne lata, kiedy deficyt miał zostać ograniczony, aż do osiągnięcia równowagi. W efekcie przyniosło to negatywne skutki w postaci dużych kosztów obsługi (wynikających z dyskonta) wykupywanych SPW w latach 2003-2005. Natomiast od połowy 2001 r. najważniejsza stała się minimalizacja kosztów realnych w horyzoncie
określonym przez terminy wykupu instrumentów o najdłuższych terminach zapadalności, a jej realizacja polega głównie na dostosowaniu struktury emisji SPW do warunków panujących na krajowym rynku finansowym (tak by nadmierna podaż niektórych rodzajów SPW nie prowadziła do akceptowania zbyt wysokich kosztów obsługi długu).
Równocześnie w celu uzyskania jak najmniejszych z możliwych ? przy przyjętej strategii emisji ? kosztów obsługi długu prowadzono działania polegające na podnoszeniu efektywności rynku skarbowych papierów wartościowych, wśród których wymienić można między innymi: wprowadzenie w kwietniu 2002 r. Elektronicznego Rynku SPW, politykę ograniczania liczby emisji obligacji przy jednoczesnym zwiększeniu ich wartości nominalnej, wprowadzenie z początkiem 2003r. sytemu Dealerów Skarbowych Papierów Wartościowych (DSPW). Generalnie dążenie do zwiększenia płynności, efektywności i przejrzystości rynku SPW, czyli działania związane z celami o charakterze rynkowym, zostały w strategiach ujęte jako podstawowe zadanie wynikające z realizacji przyjętych celów. Można jeszcze wspomnieć o podejmowanych z różnym skutkiem działaniach, mających na celu równomierne rozłożenie kosztów obsługi długu w czasie, czemu służyć mają przede wszystkim stosowane przetargi zamiany i odkupu obligacji, a w przyszłości również w większym stopniu instrumenty pochodne. Stosunkowo korzystnie wypada porównanie wielu
przewidywanych już w pierwszej strategii kierunków zmian podstawowych parametrów długu Skarbu Państwa z ich dotychczasowym kształtowaniem się. Jednym z podstawowych postulatów długoterminowych, w zakresie którego osiągnięto pozytywne rezultaty, było ograniczenie udziału długu zagranicznego w długu ogółem. Według przybliżonej
prognozy na rok 2009 wskaźnik ten ma osiągnąć wartość 31,8%, tymczasem już w połowie 2004 r. ukształtował się na poziomie zaledwie o jeden punkt procentowym wyższym. Największy spadek odnotowano w roku 2001, na co wpłynęły przede wszystkim operacje
przedterminowego wykupu części obligacji typu Brady, przedterminowej spłaty długu wobec Brazylii oraz aprecjacja złotego w stosunku do dolara. Niewielkie pogorszenie tego parametru nastąpiło w 2003 r., głównie w następstwie znacznego osłabienia złotego w stosunku do euro.
Tabela Wybrane parametry długu Skarbu Państwa ? prognozy długoterminowe i wielkości rzeczywiste zrealizowane w poszczególnych latach
* Prognozy opracowane w strategii z 1999 roku.
Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych, Ministerstwo Finansów, Warszawa, wrzesień 1999 oraz danych ze strony www.mf.gov.pl
Udział długu zagranicznego w długu ogółem wykorzystuje się najczęściej jako przybliżoną miarę ryzyka refinansowania w walutach obcych oraz ryzyka kursowego. Ryzyko kursowe odzwierciedla wrażliwość poziomu długu zagranicznego i kosztów jego obsługi na zmiany kursów walut obcych, w których jest on nominowany. W kontekście spodziewanego wejścia Polski do strefy euro jako drugą istotną miarę ryzyka kursowego przyjęto również udział długu nominowanego w euro i z ogólnie zadowalającym wynikiem kontynuowano politykę stopniowego zwiększania udziału EUR w długu zagranicznym (tabela 24).
Tabela Udział długu nominowanego w euro w długu zagranicznym ogółem
Źródło: Strategie zarządzania długiem sektora finansów publicznych z poszczególnych lat
Ryzyko refinansowania w walutach obcych w ostatnich latach mierzono również za pomocą średniego terminu zapadalności długu zagranicznego (tabela 25) oraz rocznej wielkości kwot długu przypadających do spłaty. Generalnie ocenia się, iż średnia zapadalność długu zagranicznego pozostaje na bezpiecznym poziomie, a ryzyko refinansowania w walutach obcych jest stosunkowo niewielkie.
Tabela Średni termin zapadalności długu zagranicznego
Źródło: Strategie zarządzania długiem sektora finansów publicznych z poszczególnych lat
Ważnym postulowanym zagadnieniem było również uelastycznienie struktury długu, czyli zastępowanie długu, będącego w formie nie posiadających cech umożliwiających płynny obrót na rynku wtórnym, długiem o parametrach rynkowych, przy czym następuje to
głównie w drodze konwersji lub poprzez przedterminowy wykup. Podejmowane w tym celu działania dotyczą zarówno długu krajowego, jak i długu zagranicznego. W przypadku długu krajowego dynamika wzrostu długu rynkowego w długu ogółem jest dość wysoka i, zakładając jej utrzymanie na dotychczasowym poziomie, można prognozować w
najbliższych latach zbliżenie się do planowanego na 2009 rok 100%- owego urynkowienia długu krajowego (tabela 23). W okresie formułowania strategii udało się także zmniejszyć
wielkość zadłużenia w sektorze bankowym, co jest oznaką zmniejszenia monetyzacji długu (wykres 3). Zaobserwowano natomiast nawet wyższy niż zakładano wzrost udziału SPW nabytych przez podmioty krajowego sektora pozabankowego. Jako pozytywne zjawisko można również uznać stabilizowanie udziału zagranicznych inwestorów nabywających SPW na rynku krajowym.
Wykres
Struktura długu krajowego Skarbu Państwa w ujęciu podmiotowym
Źródło: opracowanie własne na podstawie Roczników Statystycznych
KRAJOWE ZADŁUŻENIE SKARBU PAŃSTWA WG PODMIOTÓW W POLSCE W LATACH 1995-2006
W CENACH NOMINALNYCH
1995* 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006**
I 66160 79552 104058 121184 134676 145981 183708 218214 251166 291659 315478 345340
II 11154 12450 16304 17126 19330 16781 18159 6728 381 0 0 0
III 40022 45066 50141 48979 57457 49902 59154 71882 85720 85763 75018 77043,2
IV 11907 19347 32166 44543 50688 61546 86972 109363 123948 143578 171529 196201,8
V 3077 2690 5448 10536 7201 17752 20743 31393 41117 62318 68931 72095
Źródło: Ministerstwo Finansów, roczniki statystyczne GUS
*rok bazowy
**dane na IX 2006
W CENACH REALNYCH
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
1 66160 66294 75404 78691 81622 80209 95681 111334 127495 142970 151672 164448
2 11154 10375 11815 11121 11715 9220 9458 3433 193 0 0 0
3 40022 37555 36334 31805 34823 27419 30809 36675 43513 42041 36066 36687
4 11907 16123 23309 28924 30720 33816 45298 55797 62918 70381 82466 93429
5 3077 2241 3947 6842 4364 9754 10804 16017 20872 30548 33140 34331
Źródło: obliczenia własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów i roczników statystycznych GUS
Pewne zadowalające rezultaty zaobserwowano również w przypadku ograniczania zmienności kosztów obsługi i zwiększenia ich przewidywalności, czyli innymi słowy ograniczenia ryzyka zmiany stóp procentowych. Realizacja tego celu, która jednakże prowadzi niejednokrotnie do akceptacji wyższych oczekiwanych kosztów, wymaga ukształtowania optymalnej struktury długu w zakresie proporcji zobowiązań krótko- i długoterminowych oraz stało- i zmiennoprocentowych. Za docelową wielkość uznano udział obligacji stałoprocentowych w długu ogółem na poziomie około 2/3, która została
zrealizowana już w 2003 r. (tabela 23). Miarą ryzyka stopy procentowej jest również wskaźnik duration, będący miarą wrażliwości kosztów obsługi długu na zmiany
stóp procentowych. Informuje on, jak długi jest przeciętny okres dostosowania kosztów obsługi długu do zmiany poziomu stóp procentowych. W tym kontekście pożądany jest zatem wzrost duration, na co wpływa między innymi zwiększenie w długu obligacji o stałym
oprocentowaniu i długookresowych zapadalnościach oraz zmniejszenie udziału obligacji o zmiennym oprocentowaniu i bonów skarbowych. Po okresie systematycznego wzrostu tego wskaźnika do połowy 2003 r. zaobserwowano jego niewielki spadek, a następnie kolejny wzrost w październiku 2004 r. (tabela 26). Generalnie ocenia się jednak, iż nadal mierzony w ten sposób poziom ryzyka stopy procentowej jest w Polsce dość wysoki.
Tabela 26
Wskaźnik duration dla rynkowych SPW emitowanych na rynku krajowym
Źródło: Dane ze strony www.mf.gov.pl
Do zmniejszenia się wskaźnika duration przyczynił się między innymi zaobserwowany w 2003 r. spadek średniego okresu zapadalności krajowego długu rynkowego, wykorzystywanego, obok wskaźnika udziału długu krótkoterminowego w długu ogółem, jako
podstawowa miara ryzyka refinansowania w walucie krajowej (tabela 25).
Ten podstawowy rodzaj ryzyka, związany z emisją długu w celu sfinansowania potrzeb pożyczkowych państwa, związanych z wykupem istniejącego zadłużenia, uległ w ostatnich latach jedynie nieznacznemu ograniczeniu i pozostaje na stosunkowo wysokim poziomie. Pomimo stopniowej emisji obligacji o dłuższych terminach wykupu (10- i 20-letnich) i prowadzonych przetargów zamiany obligacji, nadal znaczący udział w finansowaniu długu publicznego posiadają bony skarbowe (ok. 19%) oraz obligacje o krótszych terminach zapadalności. Wzrost średniego okresu zapadalności długu jest zatem bardzo powolny, a jego
rzeczywista wielkość często odbiega zarówno od prognozowanych wartości, jak i od średniej zapadalności długu państw UE sprzed rozszerzenia, stąd można przypuszczać, iż dążenie do ukształtowania się tego wskaźnika na poziomie 4,5 lat w 2009 r. może być znacznie utrudnione.
Podsumowanie
Wyznaczane w strategiach cele i podstawowe zadania polityki zarządzania długiem publicznym nie zawsze znajdowały swoje odzwierciedlenie w efektach podejmowanych przez Ministerstwo Finansów działań. Realizacja wielu celów została zakłócona lub
utrudniona przez skomplikowaną sytuację gospodarczą kraju. Tym niemniej pewne zaobserwowane w latach 2000-2004 zmiany dotyczące struktury długu publicznego były zgodne z zakładanymi kierunkami realizacji strategii. Najtrudniejszym do osiągnięcia celem wydaje się być utrzymanie długu publicznego na bezpiecznym poziomie. Dotychczas nie uzyskano pozytywnych rezultatów w zakresie zahamowania nadmiernego
przyrostu zadłużenia publicznego. Ponadto można stwierdzić, iż opracowywane strategie mają raczej charakter autonomiczny w stosunku do gospodarki, a wielkość długu publicznego jest nadal traktowana jako wielkość wynikowa a nie wynikająca ze świadomej polityki
gospodarczej państwa. Jednakże wartość formułowanych strategii jako dokumentów
wyznaczających kierunki działań w ramach zarządzania długiem publicznym jest niewątpliwie znaczna i z punktu widzenia reguł zarządzania długiem publicznym dokumenty te zdają się nie budzić większych zastrzeżeń. Tymczasem jednak uwaga powinna być skupiona na efektywniejszym ich wdrażaniu i systematycznej kontroli, a także na rozeznaniu rynku i ścisłej współpracy z rządem, aby w przyszłości ograniczyć niekorzystny wpływ zmieniających się warunków gospodarczych i rynkowych na realizację celów i konieczność
modyfikacji strategii.
1.6. Kierunki zarządzania długiem publicznym w XXIw.
Ekonomiści prezentują różne propoycje rozwiązań problemu ciężaru zadłużenia. Niektórzy sugerują oddłużenie się Polski w pierwszych latach trzeciego tysiąclecia lub stopniowe oddlużeni się , lecz z inych źródeł dochodów niż podatkowe.
Jeszcze inni proponuja, aby powołać rządowa agencje zarzadzania długiem publicznym.
Powołanie agencji mogłoby doprowadzić do pewnych oszczędności kosztów obsługi długu publicznego, gdyby stosowała ona funkcjonujące w świecie standardy efektywnego zarzadzania długiem publicznym, m.in. wykorzystując powszechnie stosowane operacje spawowe, a także gdyby wymusiła szybsze wprowadzenie na plski rynek innych rozwiązań stosowanych w krajach rozwiniętych.
Zgłoszona na początku 2003r. przez rzad propozycja zmniejsznia rezerw dewizowych banku centralnego centralnego celu wykupu części zadłużenia zagranicznego. zagranicznego punktu widzenia budżetu taka operacja jest korzystna, gdy przychody z orocntowania rezerw sa niższe o kosztów obsługi zadłużenia zagranicznego
1.7. Alternatywne metody finansowania zadań publicznych
Alternatywą długu publicznego jest wzrost obciążeń podatkowych. Są trzy główne teorie na ten temat:
? Pierwsza, tzw. teoria klasyczna (Gaudement, Molinier, 2000, s.359), przeciwstawia pożyczkę podatkowi. Jej istota jest teza, że pożyczka tak prywatna, jak i publiczna ma charakter dobrowolny, w przeciwieństwie do podatku, który ma charakter przymusowy. Ponadto wpływy podatkowe są nie ekwiwalentne, a pożyczka nie pozbawia pożyczkodawcy środków ? w zamian oferuje się mu papier wartościowy.
? Druga teoria, tzw. nowoczesna teoria asymilacji pożyczki i podatku, uwidacznia podobieństwa między tymi dwoma sposobami finansowania zadań publicznych (Kosikowski, Ruśkowski, 1994, s.253). Kwestionowany jest umowny i dobrowolny charakter pożyczki. Autorzy tej teorii wychodzą z założenia, że na pożyczkodawcę wywiera się pewną presję psychologiczną (efekt marketingowy), a ponadto warunki emisji nie podlegają dyskusji i niejednokrotnie nie są w pełni znane lub ?ukrywa się? ich istotne postanowienia (podsuwając argument zwolennikom teorii, należy zwrócić uwagę na fakt małej świadomości pożyczkodawców nabywających obligacje oszczędnościowe w Polsce. Zdecydowana większość nabywców początkowo nie zdawała sobie sprawy, że oferowane obligacje oszczędnościowe SA papierami o bardzo ograniczonej płynności. Innymi słowy, ich nabycie wymuszało oczekiwanie na termin wykupu. Wcześniejsze uzyskanie kwoty wykupu było niezwykle trudne, gdyż nie można było zbyć tych obligacji na giełdzie. Obecnie zostało to nieco złagodzone).
Skrajnym przykładem zacierania różnic między podatkiem, a pożyczką jest problematyka konwersji (dokonanie zmiany warunków zaciągania pożyczek) i repudiacji (ogłoszenie niewypłacalności całości lub części zobowiązań) długu. W istocie w obu tych przypadkach władze publiczne narzucają pożyczkodawcy warunki spłaty lub nie spłacają zaciągniętych zobowiązań (Owsiak, 1994, s.260).
Z punktu widzenia państwa i w przypadku podatku, i w przypadku pożyczki zostaje wyłączona część dochodu narodowego, co zmniejsza możliwości konsumpcyjne społeczeństwa. Zwolennicy tej teorii dowodzą, że w przyszłości efekty obu rodzajów pobrań są identyczne. Konieczna obsługa długu nie doprowadzi do zubożenia narodu, ograniczy się jedynie do transferu dochodów od podatników do rentierów mających rządowe papiery wartościowe (Gaudemet, Molinier 2000, s.361).
? Trzecia teoria jest najbardziej realistyczna i uwzględnia, przy rozpatrywaniu pożyczki i podatku, wielkość czynników oddziałujących na gospodarkę. Biorąc pod uwagę mikroskalę, skutki pożyczki i podatku są różne. Nie można przyjąć upraszczającego założenia, że każda z omawianych form prowadzi do jednakowego zubożenia ? jak głosi teoria asymilacji, twierdząc, że w związku z deprecjacją pieniądza pożyczkodawcy tracą część swoich oszczędności. W przypadku pożyczki strata wynikająca z deprecjacji pieniądza dokonuje się powoli i jest rekompensowana różnymi formami oprocentowania, natomiast e przypadku podatku strata jest całkowita i natychmiastowa.
Rozpatrując problem od strony władz publicznych, nie można twierdzić, że obciążenia dla gospodarki w przypadku pożyczki i podatku są identyczne. W przypadku pożyczki zubożenie jest faktem, gdy pożyczka zaciągnięta jest za granicą. Dochody z kapitału pożyczkodawcy transferowane są za granicę (mamy tu na myśli oprocentowanie kapitału ? dochód brutto).
Jak twierdzi H. Sochacka-Krysiak (1997, s.116), w literaturze przedmiotu zwraca się uwagę na to, że podatki, zmniejszając dochody dyspozycyjne sektora prywatnego, prowadzą z reguły do ograniczenia konsumpcji w tym sektorze, natomiast dług publiczny, mający źródło w oszczędnościach, z których zakupywane są np. papiery wartościowe, ogranicza inwestycje w sektorze prywatnym.Generalnie zasada ta jest słuszna, choć w praktyce mogą wystąpić odstępstwa.
Podsumowując należy stwierdzić, że praktyka wszystkich państw korzystających z obu sposobów finansowania ? pożyczki i podatku ? dowodzi, że nie zwykle istotne jest dokonanie właściwego wyboru polityki finansowej i wcale nie jest obojętne czy finansowanie odbywa się z wykorzystaniem jednego, czy drugiego instrumentu.
1.8. Dług publiczny stanowi zagrożenie
Duży dług publiczny jest poważnym zagrożeniem dla stabilizacji makroekonomicznej. Wyraz takiej opinii dali twórcy Traktatu z Maastricht. Zgodnie z zapisanymi tam kryteriami konwergencji relacja zadłużenia sektora rządowego do produktu krajowego brutto nie może przekroczyć 60 procent. W 1997 roku w Polsce wielkość ta osiągnęła poziom 48 procent, co może napawać optymizmem. Jest to jednak optymizm pozorny, wynikający z bezpośredniego przenoszenia kryteriów odnoszących się do krajów o ustabilizowanych gospodarkach na grunt Polski - kraju doświadczającego transformacji.
Po pierwsze, brakuje spójności pomiędzy definicjami długu stosowanymi w Polsce i w Unii Europejskiej. Metodologia wyznaczania zadłużenia stosowana obecnie w Polsce zaniża jego wartość. W ujęciu prezentowanym przez Ministerstwo Finansów dług ogranicza się wyłącznie do zadłużenia budżetu państwa, pomijając tym samym inne podmioty sektora publicznego, tj. samorządy lokalne, fundusze celowe. Przykładowo, oznacza to, iż nie są brane pod uwagę emisje obligacji komunalnych i kredytowanie gmin w bankach. Obecnie nie jest to problem na dużą skalę ze względu na małą aktywność samorządów lokalnych na rynku instrumentów dłużnych. Należy się jednak liczyć z dynamicznym wzrostem udziału ich zadłużenia w długu publicznym.
Ważniejszym wydaje się być drugi, już nie czysto techniczny, aspekt rozbieżności. Wynika on z etapu rozwoju gospodarki polskiej. Kryteria zawarte w Traktacie z Maastricht są przeznaczone dla krajów mających wejść w skład unii monetarnej. Są to państwa o wykształconych systemach instytucjonalno-prawnych i ekonomicznych, legitymujące się stabilnymi wskaźnikami makroekonomicznymi. W przeciwieństwie do Polski niski poziom inflacji i stóp procentowych w tych krajach powoduje, iż nawet znaczne wahania tych wskaźników nie wywołują drastycznych zmian kosztów zadłużenia. Dobrymi przykładami ilustrującymi to zjawisko są Stany Zjednoczone i Niemcy, które ze względu na wysoką wiarygodność nie będą miały problemów z refinansowaniem dużego zasobu długu. Rynek finansowy tych krajów funkcjonuje o wiele dłużej niż polski i stabilizuje efekty finansowania deficytu, generującego dodatkowe zasoby długu. Obecność państwa na tym rynku ma bardziej przewidywalny charakter i pozostaje na stosunkowo niezmiennym poziomie. W przypadku Polski działalność państwa jest pochodną zachowania gospodarki, która ze względu na proces transformacji jest w niektórych aspektach nieprzewidywalna. Pamiętać należy, iż pomimo optymistycznych wskaźników gospodarczych, agencje oceniające wiarygodność finansową wciąż zaliczają Polskę do grupy państw o średnim poziomie ryzyka. Z powyższych przyczyn kryterium konwergencji odnoszące się do wielkości długu publicznego powinno być stosowane w Polsce z uwzględnieniem specyfiki naszych warunków ekonomicznych. Sprowadza się to do obniżenia górnej granicy relacji długu publicznego do PKB. Niestety, ustawodawcy nie podzielili takiej opinii przenosząc 60% do zapisów konstytucyjnych.
Najważniejszym zagrożeniem wynikającym z dużego długu jest ograniczenie możliwości efektywnego finansowania wydatków publicznych deficytem. Zapotrzebowanie na nowe środki finansowe, skutkujące podniesieniem stóp procentowych, powoduje zwiększenie kosztów obsługi nie tylko nowego, lecz również starego zadłużenia. Przy dużym zasobie dotychczasowego zadłużenia czynnik ten w większym stopniu obciąża budżet. Oznacza to, iż krańcowy koszt pozyskania nowego kapitału na finansowanie niedoboru budżetowego rośnie wraz ze wzrostem zasobu długu. Przykładowo, dodatkowe wydatki przy danym poziomie dochodów mogą spowodować wzrost kosztów obsługi na tyle duży by zniwelować w kolejnych okresach oczekiwane, pozytywne efekty zwiększenia wydatków. Z drugiej strony, zmniejszenie dochodów przy danym poziomie wydatków może - poprzez koszty obsługi - prowadzić do zwiększenia presji wydatkowej. Efektem tego napięcia budżetowego będzie wypychanie wydatków innych niż obsługa zadłużenia lub wejście na drogę spirali zadłużeniowej. Przy dużej skali nowego deficytu oba te efekty mogą się pojawić jednocześnie. W przypadku Polski obciążenie budżetu państwa kosztami obsługi długu jest już znaczne. Dość powiedzieć, że w roku 1997 przy pominięciu kosztu obsługi długu wynik budżetu państwa był dodatni, a osiągnięta nadwyżka jest porównywalna co do wielkości z deficytem konwencjonalnym.
Niebezpieczeństwa kryją się również w finansowaniu deficytu, reprezentującym saldo spłat kapitałowych i nowo zaciąganych zobowiązań. W ciągu najbliższych lat gospodarkę polską czeka dodatkowe obciążenie w postaci spłat kredytów zagranicznych, zaciągniętych przed rokiem 1989, w wysokości porównywalnej z deficytem budżetu państwa. Przy obecnej polityce fiskalnej nakierowanej na obniżanie makroekonomicznej stopy podatkowej nie należy oczekiwać, aby spłata zobowiązań odbyła się kosztem zwiększenia dochodów. Z drugiej strony, znaczący udział wydatków sztywnych ogranicza możliwości dostosowań po tej stronie budżetu. Jedynym sposobem realizacji tego spiętrzonego strumienia płatności jest zatem zapożyczanie się na zwiększoną skalę. W grę wchodzi pozyskanie środków z dwóch źródeł.
Pierwszym, bardziej prawdopodobnym, jest finansowanie spłat ze środków krajowych. Ponieważ rozchody finansowania będą wtedy koncentrowały się w części zagranicznej, natomiast przychody w krajowej, operacja ta jest równoznaczna z konwersją zadłużenia zagranicznego na krajowe. Wzrost popytu na kredyt ze strony rządu spowoduje gwałtowny wzrost presji na stopy procentowe, co doprowadzi do wzrostu kosztów obsługi długu i związanych z tym konsekwencji opisanych powyżej. Drugim źródłem jest finansowanie spłat zadłużenia ze środków zagranicznych uzyskanych z emisji obligacji na międzynarodowych rynkach finansowych. Zabieg ten jest neutralny wobec rynku krajowego, o ile saldo finansowania zagranicznego będzie zerowe, tzn. nie spowoduje napływu środków zagranicznych do kraju, który wymuszałby reakcje NBP zwiększające interwencyjne stopy procentowe. Jednak operacja ta nie pozwala na wyeliminowanie ryzyka kursowego, co dyskontuje wartość tego rozwiązania.
Wysokie zadłużenie niesie ze sobą zagrożenia dla czekających Polskę reform ustrojowych. Jeżeli wywołają one zbyt wysokie dodatkowe wydatki lub znaczące ubytki dochodów może to prowadzić do destabilizacji finansów państwa. Powiększenie deficytu sektora publicznego powoduje wzrost stopy procentowej i, w konsekwencji, kosztów obsługi zadłużenia wraz z ich przykrymi konsekwencjami.
Przykładowo, reforma zabezpieczeń społecznych zakłada ubytek dochodów sektora publicznego ze składek na ubezpieczenia. Polega on na odpływie części składki do drugiego filara nie będącego częścią sektora publicznego. Fundusze emerytalne nie muszą całości otrzymanej składki inwestować w Skarbowe Papiery Wartościowe, w efekcie czego deficyt rośnie bardziej niż możliwości jego finansowania. Spowodowana tym luka w finansowaniu będzie oddziaływać w kierunku podwyższenia stóp procentowych. W przypadku realizacji pesymistycznego scenariusza prowadzić to będzie do dalszego wzrostu deficytu ze względu na rosnące koszty obsługi zadłużenia. Może to zniwelować pozytywne efekty reformy.
Nie jest to oczywiście argumentem za rezygnacją z reform. Konieczna jest jednak duża ostrożność, profesjonalizm i przede wszystkim prowadzenie rzetelnego rachunku zysków i strat w wymiarze makroekonomicznym (Kaczor T., Niedzielski A., Rzeczpospolita nr 181/1998)
2. Ciężar długu w kontekście dopuszczalnych granic zadłużenia
2.1. Aspekty teoretyczne
Analiza wszystkich ważnych aspektów związanych z długiem publicznym, prowadzona z uwzględnieniem pojawiających się pod koniec lat 90-tych krytycznych głosów w związku z narastaniem zadłużenia publicznego w wielu krajach, upoważnia do postawienia pytania o granice zadłużenia. Najogólniej przyjętym kryterium jest stwierdzenie, że zadłużenie nie powinno naruszać równowagi gospodarczej. Jest to kreślenie na tyle nieprecyzyjne, że poza generalną ideą, struno rozpatrywać je i odnosić do konkretnej wielkości długu publicznego.
W literaturze przedmiotu odróżnia się pojęcia ciężaru bezpośredniego i pośredniego, a także w ramach bezpośredniego określa się ciężar pieniężny i realny (Dalton, 1948). Bezpośredni ciężar długu publicznego analizowany w skali makroekonomicznej odnosi się tylko do wydatków związanych z kosztami obsługi długu zagranicznego. W tej skali obsługa długu publicznego może być widziana pod kątem efektów redystrybucyjnych, które w ogólnym rachunku bilansują się. Tylko analizowane pod kątem mikroekonomicznym mogą prowadzić do ujawnienia strat i korzyści (obsługa długu wewnętrznego prowadzi do
redystrybucji dochodów na niekorzyść podatników i na korzyść beneficjentów odsetkowych i rat kapitałowych, związanych z obsługą dłużnych papierów skarbowych; Fedorowicz, 2000b, s.114-120).
A. Krzyżanowski (1923, s.346-347) przytacza 2 wskaźniki określające miano zadłużenia:
? Relacja wielkości zadłużenia do dochodów społeczeństwa;
? Stosunek długów bieżących (krótkoterminowych) do długów stałych (długoterminowych).
lata Państwowy dług publiczny dochody wskaźnik zadłużenia
nominalne realne nominalne realne
1999* 273383,40 273383,40 208384,8 208384,80 1,31
2000 280322,00 254838,18 224357 203960,91 1,25
2001 302106,70 260436,81 236552,8 203924,83 1,28
2002 353843,00 299866,95 233460,2 197847,63 1,52
2003 408631,00 343387,39 236792 198984,87 1,73
2004 432282,00 351448,78 245778 199819,51 1,76
Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych GUS
*rok bazowy
Nie definiuje, niestety, konkretnych norm, ale ustosunkowuje się opisowo do tej ostatniej miary, twierdząc, że zadłużenie bieżące jest szczególnie niebezpieczne, gdyż tkwi w nim ciągła groźba spadku kursów walutowych oraz absorbuje oszczędności.
Trzeba mieć świadomość, że nie ma idealnej miary czy oceny skali i wielkości zadłużenia, co potwierdza literatura przedmiotu. Federowicz (2000a, s.26) kwestionuje np. wskaźniki określone w traktacie z Maastricht. Proponuje też, aby kryterium dopuszczalnego wzrostu długu publicznego poszukiwać w relacjach podziału PKB. Przy stopie oszczędzania (w znaczeniu: stosunek przyrostu netto oszczędności i rezerw pieniężnych do wartości PKB) wynoszącej 20% i przy takim założeniu, że kredyt publiczny absorbuje 20% tego przyrostu, jeden z warunków zachowania obserwowanej dotąd stopy wzrostu gospodarczego można uznać za spełniony. Stąd, zdaniem Federowicza (2000a), wielkość dopuszczalnego wzrostu zadłużenia publicznego musi być określana na tle założeń polityki społeczno-gospodarczej odnośnie do stopy wzrostu gospodarczego.
Istnieją jednak pewne wskaźniki, które mimo ich niedoskonałości przyjmuje się do oceny stopnia zadłużenia. Na początku lat 80-tych w kołach bankowych za granicą przeważała opinia, że ciężar obsługi zadłużenia zagranicznego (z punktu widzenia długu wewnętrznego ciężar odsetek od eksportu nie ma większego znaczenia) staje się nadmierny, jeżeli stosunek spłat rat i odsetek do wpływów z eksportu w danym roku, w okresie kilkuletnim, przekracza 25% (Zabielski, 1994, s.328). Jest to wskaźnik decydujący dla krótkookresowej oceny wypłacalności i wiarygodności kredytowej krajów dłużnych oraz warunków udzielania im dalszych kredytów. Z czasem interpretacja tego wskaźnika została nieco złagodzona.
W latach 90-tych ODCE przeanalizowała zadłużenie w wielu krajach, przyjmując m.in. następujące wskaźniki (Kołodko, 1992, s.70 i nast.):
? stosunek długu do eksportu (wartość krytyczna wynosi 275%)
? stosunek odsetek do eksportu (wartość krytyczna wynosi 20%)
? stosunek obsługi długu (spłata rat i odsetek) do eksportu 30%
? stosunek długu do PKB (50%)
lata Państwowy dług publiczny eksport wskaźnik
nominalnie realnie nominalnie realnie
1999 273383,40 273383,40 10120,40 10120,40 27,01
2000 280322,00 254838,18 12005,20 10913,82 23,35
2001 302106,70 260436,81 10656,60 9186,72 28,35
2002 353843,00 299866,95 13729,80 11635,42 25,77
2003 408631,00 343387,39 18633,50 15658,40 21,93
2004 432282,00 351448,78 21165,40 17207,64 20,42
2005 467749,10 371229,44 23978,20 19030,32 19,51
2006 501879,10 395180,39 29606,80 23312,44 16,95
Źródło; Obliczenia własne na podstawie danych GUS i ze strony www.money.pl
*rok bazowy
Przedstawione wskaźniki przy ocenia krajów dłużniczych stosuje również Bank Światowy. Kraj uważany jest za poważnie zadłużony, jeżeli poziom przynajmniej 3 z 4 wymienionych wskaźników przekracza wartości krytyczne, obliczone jako nie ważone średnie arytmetyczne poziomów każdego z tych wskaźników. Jeżeli poziom 3 spośród 4 przekroczy 60% ich wartości krytycznej, to kraj zostaje zaklasyfikowany jako umiarkowanie zadłużony (Kołodko, 1992, s.72).
W literaturze niemieckiej przy określeniu granic zadłużenia publicznego rozważa się takie wskaźniki, jak stosunek zadłużenia:
? do majątku,
? do globalnego produktu,
? do dochodu narodowego.
Generalnie jednak obowiązuje zasada, że rozmiary zaciągniętego kredytu powinny być wyznaczone przez możliwości ich spłaty (wraz z odsetkami) w przyszłości (Sochacka-Krysiak, 1997, s.119).
Wśród wskaźników określonych w traktacie z Maastricht jako kryteria konwergencji zdefiniowano również 2 relacje ekonomiczne, które z punktu widzenia problemu długu publicznego są szczególnie istotne, a mianowicie:
? udział planowanego lub aktualnego deficytu budżetu państwa w PKB w cenach rynkowych nie powinien przekraczać 3%;
? udział długu publicznego w PKB w cenach rynkowych nie powinien przekraczać 60%.
Udział deficytu budżetu państwa w PKB
lata deficyt PKB % udział deficytu w PKB
nominalnie realnie nominalnie realnie
1995 7448,00 7448,00 306318,30 306318,30 2,43
1996 9167,20 7639,33 385448,10 321206,75 2,38
1997 5902,80 4277,39 469372,10 340124,71 1,26
1998 13191,60 8565,97 553560,10 359454,61 2,38
1999 12479,00 7563,03 615559,60 373066,42 2,03
2000 15391,00 8456,59 744622,00 409132,97 2,07
2001 32358,30 16853,28 779205,00 405835,94 4,15
2002 39402,60 20103,37 807859,00 412172,96 4,88
2003 37043,00 18803,55 842120,00 427472,08 4,40
Źródło; Obliczenia własne na podstawie danych GUS
2.2. Dług publiczny i granice zadłużenia w wybranych krajach
Głosów krytykujących wyznaczanie takich, a nie innych norm zadłużenia jest wiele. Interesującą propozycję dotyczącą ustalenia deficytu budżetowego i długu publicznego zgłosił M. Monti, komisarz UE do spraw europejskiego rynku wewnętrznego. Zaproponował on nową, bardziej elastyczną zasadę interpretacji poziomu deficytu budżetowego, polegającą na nie wliczaniu do jego wielkości kapitałowych inwestycji infrastrukturalnych. Propozycja ta spotkała się z entuzjastycznym przyjęciem kilku ministrów finansów państw członkowskich UE (Kaleta, 2001, s.27). Co było przyczyną takiego stanowiska? Przeciętny poziom inwestycji infrastrukturalnych wynosi obecnie w krajach członkowskich UE 2%PKB. Stąd dopuszczalny deficyt budżetowy w tych krajach mógłby wynieść nie 3%, jak dotychczas, ale 5% PKB.
O ile postuluje się złagodzenie ograniczenia deficytu budżetowego, o tyle głosów nawołujących do złagodzenia norm nakładanych na dług publiczny nie słychać. Co oczywiście oznacza, że jest tu pełna zgodność. Część państw członkowskich UE po prostu nie przestrzega istniejących kryteriów.
Rys. Dług publiczny w wybranych krajach w latach 1998-2000
Kraj 1998 1999 2000
mld dol. %PKB mld dol. %PKB mld dol. %PKB
Polska 67,7 42,9 63,7 43 64,4 38,9
Austria 133,9 60,2 123,4 62,3 118,1 61,6
Belgia 282,2 107,4 247,9 105,6 233,6 102,1
Dania 116,6 63,7 99,8 60 88,4 53,9
Grecja 147,1 115,3 134,2 114,7 129,9 114,5
Portugalia 68,1 58,2 63,2 58,9 61,5 58
Szwecja 183,8 77,8 164,9 70,5 137,2 62,8
Włochy 1389 110,5 1200 107,8 1133,4 104,4
Źródło: Central Governmental Debt. Statistical Yearbook (1989-2000), ODCE, Prais
Dla porównania, stosunek długu do PKB w Japonii w 2001r. przekroczył 130% i jest to najwyższy wskaźnik dla krajów wysoko rozwiniętych (w 1998 i 1999r. relacje te wynosiły, odpowiednio, 88% i 99%).
Gwałtowny spadek dynamiki gospodarczej w Polsce od połowy 2000r. jest m.in. przyczyną kryzysu budżetowego, oraz kryzysu finansów publicznych. Jak wynika z szacunków Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową, oraz Ministerstwa Finansów, w 2003r. możemy przekroczyć poziom 50% długu w stosunku do PKB (Misiąg, 2002). A więc normy traktatu z Mastricht są poważnie zagrożone.
2.3. Ustawowe granice zadłużenia
W Konstytucji RP oraz w ustawie o finansach publicznych (ustawa z 26 listopada 1998r. o finansach publicznych, Dz. U. 1998, nr 155, poz. 1014 z późniejszymi zmianami) określone zostały górne granice długu publicznego oraz w tej ostatniej sposób postępowania w przypadku zbliżenia się do limitu określonego przez najwyższe w Polsce źródło praw. Zgodnie z art. 216 punkt 5 Konstytucji dług publiczny nie może przekroczyć 3/5 (60%) wartości rocznego PKB, a zgodnie z ustawą o finansach publicznych należy podejmować określone działania ostrożnościowe i sanacyjne, gdy stosunek łącznej kwoty państwowego długu publicznego, powiększonej o kwotę przewidywanych wypłat z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez podmioty sektora finansów publicznych, do PKB będzie kształtował się w przedziale 50-55% PKB lub 50-60% PKB. Przekroczenie granic limitu 60% oznacza naruszenie przepisów Konstytucji i powinno powodować podanie się Rady Ministrów do dymisji i pociągnięcie jej członków do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu (art. 198).
Wybitny polski ekonomista A. Krzyżanowski (1923, s.310) pisał niegdyś, że każda pożyczka rozumnie zużyta jest zadatkiem lepszej przyszłości. Podsumowując należy stwierdzić, że dług publiczny sam w sobie nie jest naganny, natomiast ważne jest to, na jakie cele zadłużenie zostało wykorzystane, a więc jakie są możliwości spłaty zadłużenia wraz z odsetkami i przy jakich kosztach w zakresie możliwości rozwojowych i konsumpcji bieżącej.
3. Ewolucja zadłużenia publicznego w Polsce w okresie transformacji
3.1. Wejście państwa na krajowy i międzynarodowy rynek finansowy
Pierwsza emisja rządowych (skarbowych) papierów wartościowych w Polsce dokonana została w początkowym okresie transformacji gospodarczej, tj. w 1989r. Wyemitowano wówczas jednorazowo obligacje 60%-owej wewnętrznej pożyczki państwowej, a następnie w latach 1989-1991 dokonano drugiej emisji obligacji, tzw. Obligacji zamiennych na akcje prywatyzowanych przedsiębiorstw.
O pierwszych poważnych krokach w kierunku tworzenia rynku krajowego zadłużenia budżetu państw możemy mówić od momentu pojawienia się regularnych emisji bonów skarbowych i obligacji.
Bony skarbowe sprzedawane są regularnie począwszy od 6 maja 1991r. na cotygodniowych przetargach. Głównym celem emisji bonów skarbowych w Polsce jest finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa, oraz bieżące zarządzanie płynnością budżetu. Ponadto rentowność bonów skarbowych jest punktem odniesienia kształtowania się stóp procentowych na krajowym rynku pieniężnym. W latach 1991-1995 bony skarbowe emitowane były w postaci materialnej. Od 1 lipca 1995r. bony skarbowe oferowane są w formie zdematerlizowanej.
Regularne emisje obligacji mają miejsce nieprzerwanie od czerwca 1992r. Pierwszą tego typu obligacją była roczna obligacja indeksowana.
Zakończenie negocjacji z Klubem Paryskim (1991r.) i z Klubem Londyńskim (1994r.) w sprawie zadłużenia zagranicznego Polski oraz odzyskiwanie przez Polskę pozycji kredytowej na rynkach światowych, potwierdzone w wielu rankingach wiarygodności kredytowej, umożliwiło emisję pierwszych polskich euroobligacji w połowie 1995r.
Zgodnie z zasadami stosowanymi na rynku eurodolarowym podstawą określenia oprocentowania polskich euroobligacji była aktualna rentowność obligacji skarbowych Stanów Zjednoczonych. O tym samym terminie wykupu. Ostatecznie, więc oprocentowanie polskich euroobligacji wynosiło 7,75% w skali roku, przy odsetkach płatnych co pół roku. Wykup obligacji nastąpił w jednej racie po upływie 5 lat, tj. 13 lipca 2000r. Cena emisyjna została ustalona na poziomie 99,967% wartości nominalnej (nominał obligacji to 10 000 dol.). Różnica między oprocentowaniem polskich obligacji i amerykańskich, uznawanych za najpewniejsze (czyli tzw. spread), wynosiła 185 punktów bazowych (1,85 punktów procentowych). Warto podkreślić, że spread polskich obligacji ukształtował się na korzystniejszym poziomie niż obligacji czeskich (272 punkty bazowe) plasowanych na międzynarodowym rynku dwa lata wcześniej, tj. w 1993r.
Początkowo ogłoszono ofertę sprzedaży obligacji o łącznej wartości 200 ml dol., ale w związku z bardzo dużym zainteresowaniem ze strony inwestorów kwotę tę podwyższono o dodatkowe 50mln dol., co w sumie stanowiło 0,61% zadłużenia zagranicznego budżetu państwa. Około połowy polskich obligacji wykupili inwestorzy amerykańscy, około 1/3 europejscy, a resztę azjatyccy. Na rynku pierwotnym polskie obligacje mogły nabywać jedynie podmioty mające siedzibę lub miejsce zamieszkania za granicą (Zarządzenie Ministra Finansów nr 43 z 7 lipca 1995r. w sprawie emisji zagranicznej pożyczki państwowej o terminie wykupu w dniu 13 lipca 2000r., Dz. U. MF nr 11/1995). Nasze euroobligacje zostały zarejestrowane na giełdzie w Luksemburgu i były przedmiotem obrotu na rynku wtórnym.
Jednym z celów tej emisji było uwiarygodnienie Polski jako partnera finansowego. Ponadto utorowała ona drogę innym polskim podmiotom w tej dziedzinie.
31 lipca 1996r. przeprowadzona drugą emisję euroobligacji polskiego rządu (Zarządzenie Ministra Finansów nr 54 z 19 lipca 1996r. w sprawie emisji drugiej zagranicznej pożyczki państwowej o terminie wykupu w dniu 31 lipca 2001r., Dz. U. MF nr 17/1996), tym razem nominowanych w niemieckich markach z 5-ltnim terminem wykupu o wartości 250 mln marek. Dokonano tego za pośrednictwem Deutsche Bank AG oraz Credit Suisse First Boston Effectenbank AG. Wyemitowane walory miały roczny kupon odsetkowy i były oprocentowane w wysokości 6,125% rocznie. Nominał obligacji wynosił 1000 oraz 10 000 marek. Druga emisja euroobligacji została zarejestrowana na frankfurckiej giełdzie. Były one przedmiotem obrotu na rynku pozagiełdowym.
Kolejną emisję zagranicznych obligacji, tzw. Yankee (obligacje jankeskie w dolarach emitują w Stanach Zjednoczonych obcokrajowcy. Nie należy jej utożsamiać z euroobligacjami denominowanymi w dolarach amerykańskich. Z taką pożyczką (w eurodolarach) mamy do czynienia wówczas, gdy chodzi o dolary amerykańskie zdeponowane poza Stanami Zjednoczonymi), przeprowadzono 31 lipca 1997r., za pośrednictwem J.P. Morgan & Co., Merrill Lynch & Co., oraz Salomon Brothers Inc. (dwie transze). Jedna transza notowana w dol. o 7-letnim okresie wykupu i wartości 300 mln dol., druga również notowana w dol. o 20-letnim terminie wykupu i wartości 100 mln dol. Obydwie transze obligacji zarejestrowano w Amerykańskiej Komisji Papierów Wartościowych. Oprocentowanie ich jest stałe i wynosi, odpowiednio 7,125% i 7,75% wartości nominalnej.
Pozostałe obligacje wyemitowane na zagranicznych rynkach do końca 2001r. prezentowane są w tabeli.
Tabela: Obligacje zagraniczne Polski emitowane na rynek międzynarodowy w 2000 i 2001r.
Wyszczególnienie 6% obligacja nominowana w euro o terminie wykupu 2010r. 5,5% obligacja nominowana w euro o terminie wykupu 2001r. 5,5% obligacja nominowana w euro o terminie wykupu 2011r.
Data emisji 22 III 2000r. 12 II 2001r. 14 XII 2001r. , "doemitowane" do emisji z II 2001r.
Kierownik konsorcjum emisyjnego BNP Paribas, Credit Suisse First Boston Effectenbank Deutsche Bank, Merrill Lynch Deutsche Bank
Wartość emisji/ wartość zadłużenia na koniec 2001r. 600 mln euro 750 mln euro 250 mln euro
Oprocentowanie w skali roku stałe, 6% stałe, 5,5% stałe, 5,5%
Zapadalność 10 lat 10 lat 10 lat
Cena emisyjna 98,30% 98,95% 100,90%
Data wykupu 22 III 2010r. 14 II 2011r. 14 II 2011r.
Częstotliwość płacenia odsetek rocznie, 22 III rocznie, 14 II rocznie, 14 II
Rynek plasowania emisji euro euro euro
Rejestracja na rynku wtórnym Giełda w Luksemburgu Giełda w luksemburgu i we Frankfurcie nad Menem Giełda w Luksemburgu i we Frankfurcie nad Menem
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów
Od stycznia 2002r. do lipca 2003r. miało miejsce 5 emisji obligacji na rynku międzynarodowym (dodatkowo w 2 przypadkach było powtórne otwarcie emisji ? we wrześniu 2002r., oraz w maju 2003r.). Ostania (9 lipca 2003r.) uplasowana została na rynku japońskim.
Średni termin zapadalności dla wszystkich obligacji skarbowych wyemitowanych na rynki zagraniczne pod koniec 1999r. wynosił 15 lat i 7 miesięcy, a w 2002r. 11 lat i 4 miesiące.
3.2. Instrumenty zaciągania długu
Obecnie głównym składnikiem długu skarbu państwa są skarbowe papiery wartościowe ? pożyczki. Najczęściej stosowanymi instrumentami dłużnymi są bony (weksle) skarbowe i obligacje skarbowe.
Bony skarbowe (weksle) to rodzaj krótkoterminowych dłużnych papierów wartościowych emitowanych przez rząd. Pełnia one przede wszystkim role instrumentu finansowania bieżącego deficytu budżetowego.
Obligacje skarbowe to długoterminowe papiery wartościowe emitowane przez rząd, potwierdzające istnienie stosunku kredytowego między skarbem państwa a nabywcą. Na polskim rynku istniej obecnie wiele typów i odmian obligacji, różniących się pod względem:
? zasad oprocentowania (np. o stałym lub zmiennym oprocentowaniu);
? przeznaczenia (dla inwestorów indywidualnych i instytucjonalnych ? hurtowych, na rynek krajowy i zagraniczny);
? długości czasu do momentu zapadalności (krótko-, średnio- i długoterminowe)
? konstrukcji.
Nie zawsze w strukturze długu publicznego dominowały skarbowe papiery wartościowe. Początkowo duży udział w długu publicznym miały kredyty (w tym kredyty NBP). Na początku lat 90-tych podstawową formą zaciągania długu publicznego na potrzeby finansowania deficytu budżetowego były kredyty w bankach krajowych. Do końca 1989r. istniał niemal automatyczny mechanizm finansowania deficytu budżetowego przez NBP. Później już tylko pośrednia możliwość finansowania niedoboru budżetowego przez NBP pod warunkiem, że:
? zaciąganie zobowiązań wobec NBP następuje przez sprzedaż skarbowych papierów wartościowych,
? przyrost zadłużenia z tego tytułu w roku budżetowym nie przekracza kwoty 2% planowanych wydatków budżetu państwa.
Ostatecznie w art. 220 ust. 2 Konstytucji RP z 1997r., wprowadzono zakaz finansowania deficytu budżetowego przez NBP.
Powstanie w ciągu roku budżetowego zobowiązań płatniczych jednostek budżetowych i nie regulowanie ich w krótkim czasie staje się przyczyną zakwalifikowania tych zaszłości w nowym budżecie do składników długu publicznego. W okresie równoczesnego wdrążenia w Polsce 4 reform (ochrony zdrowia, oświaty, sytemu emerytalnego, administracyjno-samorządowej) był to bardzo dotkliwy problem, szczególnie w przypadku jednostki służby zdrowia.
Podsumowując należy stwierdzić, że z ekonomicznego punktu widzenia istnieją następujące instrumenty zaciągania długu publicznego:
1. Kredyt bankowy ? zaciąganie kredytu w banku centralnym, w bankach komercyjnych oraz w międzynarodowych instytucjach finansowych.
Źródło: opracowanie własne na podstawie Roczników Statystycznych
2. Pożyczka ? emisja skarbowych papierów wartościowych, obligacji manipulacyjnych czy też pożyczki zaciągane w państwowych funduszach celowych.
3. Kredyt kupiecki ? powstawanie zobowiązań płatniczych na skutek dokonywania transakcji przez podmioty publiczne.
4. Wymagalne gwarancje lub poręczenia skarbu państwa.
3.3. Poziom i struktura zadłużenia skarbu państwa
Poniższa tabela zawiera dane za 2004 r. oraz prognozy na lata 2005-08 dotyczące
podstawowych kategorii długu publicznego.
Źródło: pl.wikipedia.org
W poniższej tabeli przedstawiono główne różnice między kategorią państwowego długu
publicznego powiększonego o kwotę przewidywanych wypłat z tytułu poręczeń i gwarancji
udzielonych przez podmioty sektora finansów publicznych braną pod uwagę przy polskich
procedurach ostrożnościowych a kategorią długu, który badany jest dla potrzeb procedury
nadmiernego deficytu.
Tabela
Źródło: pl.wikipedia.org
Krajowe zadłużenie skarbu państwa składa się z dwóch zasadniczych elementów:
- skarbowych papierów wartościowych (SPW)
- pozostałego zadłużenia krajowego.
Tabela 3 Krajowe zadłużenie skarbu państwa wg podmiotów w Polsce w latach 1999 - 2002
Uwaga: dane uwzględniają przepływy między sektorami.
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów.
Tabela 4 Zadłużenie krajowe skarbu państwa wg instrumentów w Polsce w latach 1999 ? 2001
1 Uwzględnione zostały również obligacje oszczędnościowe; Ministerstwo Finansów nie zalicza ich do tej gru?py.
2 Obligacje wyemitowane w celu pozyskania środków na przedterminowy wykup zadłużenia wobec Brazylii. Uwaga: liczby nie sumują się z powodu zaokrągleń.
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów.
Rynkowe SPW (nazywane instrumentami aktywnymi) obejmują papiery dłużne, które służą do pozyskiwania środków pieniężnych przeznaczonych na finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa, w tym głównie jego niedoboru, spłat zobowiązań krótko- i długoterminowych oraz pokrycie ujemnego salda finansowania zagranicznego
Nierynkowe SPW (zwane instrumentami pasywnymi) obejmują papiery dłużne będące formą regulowania istniejących, wcześniej powstałych zobowiązań skarbu państwa lub stanowiące formę zaciągania przez skarb państwa nowych zobowiązań poza rynkiem finansowym. Cechą charakterystyczna tych emisji jest brak rynku pierwotnego
Zagraniczne zadłużenie skarbu państwa w latach 1992 ? 2001 spadło z 46mld dol. do 24,8mld dol., tj. ok. 46%; w 2002r. znów zrosło do 28,3mld dol., co może być zapowiedzią odwrócenia tendencji spadkowej w najbliższych kilku latach. Inne tendencje dotyczą zagranicznego długu prywatnego.
Zmniejszenie się zadłużenia zagranicznego było skutkiem m.in. zawarcia porozumienia w sprawie:
- redukcji i restrukturyzacji długów w ramach Klubu Paryskiego
- redukcji i restrukturyzacji długów w ramach Klubu Londyńskiego
- wzajemnego skompensowania należności Polski i Rosji.
Tabela Zadłużenie zagraniczne skarbu państwa nominowane w walutach wymienialnych w Polsce w latach 1996 ? 2002 wg stanu na koniec roku
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów
Oprócz zmniejszenia się nominalnej wartości długu zagranicznego w dol. zdecydowanie poprawiły się również inne wskaźniki:
- stosunek długu zagranicznego do PKB ? w 1990r. ok. 82,7%, w 1996r. 27,3%, w 2002r. 14,1%
- stosunek długu zagranicznego do wartości eksportu ? w 1990r. ok. 326%, w 1996r. 145%, w 2002r. 64,9%
Poprawienie wartości tych wskaźników wynikało zarówno z redukcji wartości nominalnej długu zagranicznego, jak i wzrostu wartości PKB w Polsce na przestrzeni ostatnich lat.
Udział kosztów obsługi długu zagranicznego w wydatkach budżetu obniżył się z 3% w 1991r. do 2,7% w 1998r. i znów podniósł się do 2,8% w latach 1999-2000, w 2001r. spadł do 2,1%, a w 2002r. do 2,0%
Niski poziom kosztów obsługi zadłużenia zagranicznego wynikał z ograniczenia płatności odsetek, dzięki porozumieniu o redukcji zadłużenia zagranicznego oraz z niższego tempa dewaluacji złotego w stosunku do tempa inflacji.
Na początku lat dziewięćdziesiątych dominujący udział w kosztach obsługi zadłużenia państwa miały koszty obsługi zadłużenia zagranicznego. Od 1992r. tendencja ta zaczęła się zmieniać. Nastąpił wzrost kosztów obsługi zadłużenia wewnętrznego; rósł on wraz z procesem urynkowienia zadłużenia krajowego. Stosunek kosztów obsługi długu krajowego do PKB w 1999r. wyniósł 2,4%, a w 2002r. ? 2,6%
Tabela 6
Koszty obsługi długu publicznego w Polsce w latach 1995 ? 2002
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów.Im większy jest udział kosztów obsługi długu publicznego w wydatkach budżetu państwa, tym mniejsza możliwość manewrowania poziomem i strukturą wydatków budżetu w ogóle.
3.4. Zadłużenie zagraniczne Polski. Historia i teraźniejszość Zadłużenie zagraniczne krajów rozwijających się i krajów Europy Środkowo-Wschodniej jest w obecnie największe w historii, co spowodowało, że stanowi ono aktualnie jeden z najważniejszych problemów finansowych w skali międzynarodowej. Kredyty zagraniczne,
mające w zamierzeniach stać się stymulatorem wzrostu gospodarczego, ze względu na konieczność dokonywania spłat, w rzeczywistości okazały się jego istotną barierą. W grupie największych dłużników obok krajów latynoamerykańskich, afrykańskich i azjatyckich, znalazły się również europejskie kraje wychodzące z systemu socjalistycznego, w tym Polska. Zadłużenie zagraniczne stanowi bardzo poważne obciążenie polskiej
gospodarki, która dopiero weszła w szeregi Unii Europejskiej. Zadłużenie zagraniczne Polski do 1989 roku
W okresie do lat siedemdziesiątych zadłużenie zagraniczne nie stanowiło dla gospodarki polskiej istotnego problemu. Głównie ze względów politycznych PRL korzystała z kredytów od krajów zachodnich w ograniczonym zakresie i spłacała je terminowo. Polska korzystała w tym czasie również z pożyczek od krajów socjalistycznych.W 1971 roku zadłużenie wolnodewizowe Polski wynosiło ok. 987 mln USD. Począwszy od
tego czasu dług zaczął szybko rosnąć i w 1980 roku przekroczył 25 mld USD. Bezpośrednią przyczyną powstania zadłużenia okazał się przełom polityczny w wyniku, którego w większości krajów RWPG przystąpiono do realizacji programów przebudowy struktury gospodarczej i modernizacji produkcji. Było to niezbędne ze względu na nie nadążanie produkcji przemysłowej za światowymi standardami jakości i nowoczesności. W przypadku Polski strategię zaciągania kredytów zagranicznych oparto na błędnym założeniu, że zadłużanie okaże się korzystne, gdyż w warunkach wysokiej inflacji w krajach uznawanych na rozwinięte, spłaty będą niższe od realnej wartości zaciąganych kredytów. Na szybki wzrost zadłużenia zagranicznego Polski wpłynęły czynniki po stronie wierzycieli, jak i samego dłużnika. Wśród czynników zewnętrznych należy wymienić przede wszystkim kilkakrotny wzrost cen ropy naftowej w końcu 1973 roku. Spowodował on transfer dochodu na skalę niespotykaną w historii. Szybko wzbogacone kraje OPEC lokowały olbrzymie środki w bankach Europy Zachodniej i USA. Wzrost wkładów skłaniał banki do poszukiwania pożyczkobiorców, co tym samym powodowało łatwą dostępność do kredytów. Na powstanie zadłużenia zagranicznego wpłynęła również ostra i długa recesja gospodarcza na Zachodzie w połowie lat siedemdziesiątych oraz utrzymujące się od jej zakończenia wolniejsze tempo wzrostu gospodarczego. Związane z tym niewykorzystanie potencjalnych mocy wytwórczych w wysoko rozwiniętych krajach, skłaniało te kraje do ekspansji. Jej wzrost mógł się odbywać jedynie w warunkach kredytowych - wobec braku w krajach socjalistycznych i rozwijających się rezerw płatniczych, czyli przez zwiększenie ich zadłużenia.
Wzrost zadłużenia zagranicznego Polski spowodowały jednak głównie przyczyny o charakterze wewnętrznym. Polska gospodarka była w tym czasie całkowicie uzależniona od nomenklatury politycznej. Nie funkcjonował de facto rynek, a konkurencja została w zasadzie całkowicie wyeliminowana. Obserwacja długookresowych procesów wzrostu gospodarczego w warunkach systemu permanentnych niedoborów, będących przejawem stałego braku równowagi, pozwala zauważyć ciągłe narastanie dysproporcji gospodarczych, które musiały doprowadzić do ostrego kryzysu społeczno-gospodarczego. Obok nich na powstanie sytuacji kryzysowej wywierał wpływ system zarządzania i planowania gospodarką narodową. Zaciągając kredyty, ekipa E. Gierka zamierzała zapewnić środki do szybkiego i wszechstronnego unowocześnienia gospodarki. Zakładano, że będzie się je spłacać towarami, wyprodukowanymi za pomocą importowanych dóbr inwestycyjnych. Lansowano koncepcję
?samospłaty kredytów?, które w świadomości ówczesnej nomenklatury był równoznaczne z kredytami darmowymi. Pomyślne rezultaty pierwszych lat planu pięcioletniego (1971-1975) skłoniły do kontynuowania programu przyspieszonego wzrostu. Jednak od 1975 roku następowała deprecjacja początkowych efektów reform, gdyż wyczerpywały się rezerwy zdolności produkcyjnych. Koncepcja przyspieszonego wzrostu, polegająca na wprowadzeniu wielkich organizacji gospodarczych i otwarciu gospodarki na zagranicę zakończyła się
fiaskiem. Zadłużenie zagraniczne przekształciło się z czynnika stymulującego rozwój gospodarki w barierę wzrostu. Już samo wykorzystanie kredytów było głęboko niewłaściwe. Według szacunkowych danych tylko 20% otrzymywanych w latach siedemdziesiątych kredytów przeznaczono na finansowanie inwestycji i wzrostu mocy wytwórczych (mimo, iż przyjęta strategia miała polegać na szybkiej rozbudowie potencjału gospodarczego, który miał w przyszłości zapewnić dewizy na zwrot kredytów). Główną ich część (ok. 65%) wykorzystano na import surowców i materiałów do produkcji. Reszta (ok. 15%) sfinansowała zakup artykułów konsumpcyjnych, przede wszystkim produktów rolnych, gdyż krajowa produkcja żywności nie nadążała za wzrostem konsumpcji.
Kredyty inwestycyjne zostały wykorzystane zostały wykorzystane na zakup teoretycznie nowoczesnych urządzeń przemysłowych i technologii, które dzięki oczekiwanej wysokiej efektywności miały spłacić narastające zadłużenie. Tak się jednak nie stało, a część z nich okazała się zupełnie nietrafiona. Do wzrostu zadłużenia zagranicznego Polski przyczynił się również nierównomierny rozwój poszczególnych gałęzi przemysłu. Część z nich, np. energetyka nie nadążały za dynamicznym rozwojem przemysłu maszynowego, elektromaszynowego czy chemicznego, co powodowało powstawanie ?wąskich gardeł?.
W polityce inwestycyjnej nie uwzględniono wielu barier, m.in.: jakości siły roboczej, zdolności organizacji procesów produkcyjnych, a także poziomu technicznego poszczególnych dziedzin produkcji. Ponadto efektywność inwestycji obniżyło jednoczesne rozpoczęcie budowy i modernizacji zbyt wielu obiektów przemysłowych.
Innym istotnym czynnikiem wzrostu zadłużenia Polski stało się zwiększenie kosztów obsługi długu wynikający z nakładania i spiętrzania się spłat kapitałowej części długu, a także wzrostu stóp procentowych na międzynarodowych rynkach finansowych. W 1979 roku Polska rozpoczęła starania o nowe kredyty handlowe z wydłużonymi okresami spłaty oraz o odroczenia przypadających spłat. PRL obsługiwała w pełni zadłużenie zagraniczne do końca następnego roku. Obsługa ta pochłaniała jednak prawie 100% wpływów z eksportu i była możliwa dzięki zaciąganiu nowych kredytów o krótszym okresie spłaty i wyższym oprocentowaniu niż poprzednie. Już w 1981 roku, mimo dopływu ok. 5 mld USD nowych kredytów, spłacono tylko 40% należnych odsetek i rat kapitałowych. Po wprowadzeniu stanu wojennego dopływ nowych pożyczek gwałtownie się zmniejszył. Niemniej jednak Polska nie ogłosiła nigdy jednostronnego moratorium i obsługiwała zadłużenie przynajmniej częściowo. W latach 1982-1989 spłacono średnio 20-30% należnych kwot, w tym 30-60% należnych odsetek. Zadłużenie zagraniczne Polski przekształciło się w prezentowanym okresie z czynnika wzrostu gospodarczego w jego barierę, ograniczającą pole manewru w polityce gospodarczej i utrudniające przezwyciężanie narosłych napięć i dysproporcji w gospodarce.
W latach osiemdziesiątych Polska negocjowała z wierzycielami państwowymi, skupionymi w tzw. Klubie Paryskim, odroczenie przypadających spłat. W lipcu 1985 roku doprowadzono do zawarcia porozumienia z przedstawicielami 17 państw w sprawie restrukturyzacji i odroczenia do 1991 roku polskich zobowiązań płatniczych za lata 1982-84.
Z kolei 19 listopada 1985 roku podpisano analogiczne porozumienie o przełożeniu na 10 lat płatności za 1985 rok. W 1986 roku kontynuowano negocjacje, w czym pomocne okazało się przystąpienie Polski do Międzynarodowego Funduszu Walutowego i Banku Światowego. Nieco inaczej przebiegały negocjacje z wierzycielami prywatnymi - Klub Londyński (ok. 460-500 banków), choć bankierzy nie bardzo wierzyli w ich powodzenie (?Dostali od nas pieniądze i nie mogą ich oddać. Zgodzimy się czekać albo spiszemy je na straty. Wobec wielkości sum nikt nie chce stracić?). Już w 1982 roku Polska podpisała pierwsze
porozumienie z Klubem Londyńskim. W następnych latach przyszedł czas na kolejne umowy.
KLUB PARYSKI
Nieformalna grupa wysokich urzędników do spraw finansów z 19 najbogatszych krajów świata, która zajmuje się usługami finansowymi, jak restrukturyzacja i umarzanie długów krajów. Dłużnicy są zwykle rekomendowani przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy, gdy zawiodą inne metody oddłużania.
Pierwsze spotkanie Klubu miało miejsce w 1956 r., gdy negocjacje podjęła Argentyna. Od tej pory uzyskano 383 porozumienia (stan w 2004 r.) dotyczące 79 krajów - od 1983 r. łączna suma negocjowanych umów wyniosła 427 mld USD.
Klub spotyka się regularnie 10-11 razy w roku w siedzibie francuskiego ministerstwa gospodarki, finansów i przemysłu w Paryżu. W 2004 r. przewodniczącym klubu jest francuski podsekretarz skarbu (w 2004 r. ean-Pierre Jouyet). Klub jest obsługiwany przez stały sekretariat wyznaczony przez francuskie ministerstwo skarbu.
Klub Paryski i Polska
Pierwsze kontakty Polski z Klubem Paryskim, w którym były reprezentowane rządy ? wierzyciele, podjęte zostały w 1980 roku. W 27 kwietnia następnego roku podpisano porozumienie o refinansowaniu zobowiązań o wartości 2,2 mld USD, przypadających na 1981 rok. Kolejne umowy były zawierane 15 lipca 1985 (dotyczyła refinansowania kwoty 10,2 mld USD), 16 grudnia 1987 (8,5 mld USD) i 16 lutego 1990 (odroczenie spłaty 9,4 mld USD na lata 1997-2004 - 8 lat spłat po 6-letniej karencji).
Przełom przyniosły zmiany po roku 1989. Rozmowy z rządowymi wierzycielami z tzw. Klubu Paryskiego trwały do 1991 roku, kiedy wreszcie rząd polski podpisał ?protokół uzgodnień w sprawie redukcji i reorganizacji zadłużenia RP?. Objął on wszystkie zobowiązania naszego kraju wobec 17 wierzycieli z tytułu kredytów długo- i średnioterminowych, które zostały zaciągnięte do końca 1983 roku (na koniec 1990 r. zadłużenie wobec państw Klubu Paryskiego wynosiło 32,778 mld USD). Zgodnie z umową miało zostać zredukowane 50% skumulowanej wartości długu (razem z należnymi odsetkami za lata następne). Ponadto Klub Paryski przychylił się do propozycji Polski stwarzając możliwość zastosowania mechanizmu konwersji części długu (do 10% czyli ok. 3 mld USD) na cele ekologiczne, uzgodnione w umowach bilateralnych między Polską a poszczególnymi krajami wierzycielskimi.
W I etapie, rozpoczętym w kwietniu 1991 umorzono 6,9 mld USD odsetek oraz 2,9 mld USD kapitału zadłużenia. W II etapie (realizowanym od kwietnia 1994), wierzyciele mieli do wyboru 3 opcje: redukcja kapitału i konieczność spłaty odsetek w pełnej wysokości od zredukowanego kapitału, redukcja odsetek naliczonych od całego kapitału według stopy rynkowej oraz wariant mieszany czyli redukcja 50 % kwoty należnych odsetek za
lata 1994-2003, ale pozostałe 50 % odsetek miało być skapitalizowane i następnie spłacane w 22 równych, półrocznych ratach wraz z kapitałem . Z pierwszej opcji skorzystały : USA, RFN, Wielka Brytania, Holandia, Finlandia i Szwecja, a na drugą zdecydowały się : Austria, Belgia, Brazylia, Kanada, Dania, Francja, Włochy, Japonia, Norwegia, Hiszpania i Szwajcaria. Wariant mieszany dotyczył tylko 1/10 długu wobec Japonii. W sumie redukcja kapitału zadłużenia wynosiła ok. 6 mld USD, (łącznie z kwotą 2,9 mld USD z I etapu), a ostateczna kwota zredukowanych odsetek będzie znana po spłacie wszystkich rat odsetkowych (w 1994 szacowano korzyści z tytułu redukcji odsetek na 1 mld USD rocznie).
Tabela Dług Polski wobec członków Klubu Paryskiego na koniec 1994 wynosił 26 818,28 mln USD (już z uwzględnieniem redukcji kapitału), a jego struktura wyglądała następująco:
Państwo Kwota mln USD Udział %
Francja 4 874,22 18,17
Brazylia 3 731,41 13,91
Austria 3 536,86 13,19
RFN 3 401,05 12,68
Kanada 2 708,83 10,10
Japonia 1 681,26 6,27
Włochy 1 647,30 6,14
USA 1 590,77 5,93
Wielka Brytania 1 441,19 5,37
Szwajcaria 514,40 1,92
Holandia 390,28 1,46
Szwecja 347,25 1,29
Belgia 325,11 1,21
Norwegia 269,81 1,01
Dania 190,62 0,71
Hiszpania 92,26 0,34
Finlandia 75,66 0,28
RAZEM 26 818,28 100,00
Źródło: pl.wikipedia.org
Harmonogram spłat zgodnie z porozumieniem z Klubem Paryskim został dostosowany do przewidywanych zdolności płatniczych naszego kraju, dlatego w pierwszych trzech latach płatności były niewielkie, dzięki ograniczeniu spłat odsetek do 20 proc. i karencji rat kapitału. Spłata całego zadłużenia miała nastąpić do 2014 r.
W ramach ekokonwersji długu, Polska otrzymała na przedsięwzięcia w ochronie środowiska kwotę 571 mln USD. Środkami tymi zarządza EkoFundusz, otrzymując je w rocznych ratach w latach 1992-2010 (na podstawie umów z USA, Francją, Szwajcarią, Szwecją, Włochami i Norwegią).
W roku 2001 za kwotę 2,5 mld USD wykupiono przed terminem dług wobec Brazylii o wartości nominalnej 3,3 mld USD.
Dług Polski wobec Klubu Paryskiego na początku 2005 wynosił ok. 11,4 mld EUR (15,575 mld USD), z czego ok. 2,1 mld EUR przypadało planowo do spłaty w roku 2005. Większość pozostałego zadłużenia miała zostać spłacona w najbliższych latach, do 2009 włącznie (jedynie ok. 70 mln EUR - w latach 2010 - 2014).
Harmonogram spłat rat kapitałowych w Klubie Paryskim (stan na 31.12.2004) :
? 2005 r. - 2 625 mln USD
? 2006 r. - 3 072 mln USD
? 2007 r. - 3 570 mln USD
? 2008 r. - 4 072 mln USD
? 2009 r. - 2 141 mln USD
? 2010 r. - 19 mln USD
? 2011 r. - 20 mln USD
? 2012 r. - 21 mln USD
? 2013 r. - 23 mln USD
? 2014 r. - 12 mln USD
W 2005 Polska podjęła kroki w celu przedterminowej spłaty wobec wierzyciel z Klubu Paryskiego. 31 marca 2005 spłacono przed terminem część zobowiązań. Łączna wartość zobowiązań objętych przedterminowym wykupem wynosiła około 3,27 mld EUR, co stanowiło blisko 29 % zadłużenia Polski wobec szesnastu państw wierzycielskich reprezentowanych w Klubie Paryskim. Uwzględniając nalezne odsetki i raty kapitałowe, wierzyciele z Klubu Paryskiego otrzymali w 2005 środki o równowartości około 4,34 mld EUR.
W całości zostało spłacone zadłużenie wobec Danii, Finlandii, Holandii, Republiki Federalnej Niemiec i Wielkiej Brytanii. Dodatkowo podpisano umowę dotyczącą spłaty części zadłużenia wobec Kanady. W najbliższym czasie miały być zawarte umowy z kolejną grupą państw, które już wyraziły zgodę na wcześniejszą spłatę zadłużenia, tzn. z Hiszpanią, Stanami Zjednoczonymi, Szwajcarią i Szwecją. Na kraje te przypada łącznie około 10 % wszystkich możliwych do objęcia przedterminową spłatą zobowiązań wobec Klubu Paryskiego. Ministerstwo Finansów zamierzało też prowadzić dalsze rozmowy z pozostałymi państwami wierzycielskimi, które jeszcze nie przedstawiły swego ostatecznego stanowiska wobec propozycji przedstawionej przez Polskę. Część krajów wyraziła swój brak zainteresowania, w szczególności są to Japonia i Belgia (rezygnacja z wysokich odsetek powiększyłaby deficyty budżetowe tych krajów).
Wykup zadłużenia wobec Klubu Paryskiego został sfinansowany poprzez emisje obligacji zagranicznych. Głównym uzasadnieniem dla przedterminowego wykupu zadłużenia wobec Klubu Paryskiego jest dążenie do lepszego rozłożenia terminów spłat zadłużenia zagranicznego i zmniejszenie w ten sposób ryzyka refinansowania tych zobowiązań.
KLUB LONDYŃSKI
Grupa ok. 500 banków prywatnych, które od lat 60. udzielały wsparcia (kredyty, gwarancje) krajom rozwijającym się i państwom byłego bloku wschodniego.
Międzynarodowy kryzys zadłużeniowy w latach 80. (zadłużenie międzynarodowe) zagroził sytuacji rynkowej poszczególnych banków, dlatego podjęły one współpracę, a w konsekwencji zrzeszyły się w Klubie Londyńskim. Zasadą działalności Klubu było przedłużanie terminów spłat rat kapitałowych państw-dłużników i bieżące egzekwowanie spłacania odsetek.
W latach 90. w sytuacji całkowitej niewypłacalności części państw podjęto praktykę częściowego umarzania kredytów. Polska była jednym z pierwszych krajów, w którego przypadku odstąpiono od ściągnięcia całości 8-miliardowego długu.
Zastosowane w latach osiemdziesiątych sankcje ekonomiczne w mniejszym stopniu zakłóciły proces renegocjowania warunków obsługi zadłużenia Polski w bankach prywatnych. Spowodowały one jedynie pewną zwłokę w podpisaniu pierw?szej umowy dotyczącej przesunięcia terminu spłaty zobowiązań przypadających na 1981 r. z ponad 500 bankami komercyjnymi. Negocjacje zakończyły się w kwiet?niu 1982 r. zawarciem umowy w Frankfurcie nad Menem. Spłatę 95% rat kapitałowych należnych bankom w 1981 r. odroczono na lata 1986-1989, a pozostałe 5% na 1982 r. Splata odsetek nie została przesunięta (Sulimierski, 1985).
Pod koniec 1982 r. podjęto kolejne rokowania z bankami prywatnymi w sprawie refinansowania spłat przypadających na 1982 r. Wobec pogorszenia się sytu?acji płatniczej kraju, strona polska wystąpiła o lepsze warunki w porównaniu z uzy?skanymi w 1981 r. Umowę podpisano 3 listopada 1982 r. w Wiedniu. Dotyczyła ? ona sumy 3,4 mld doi., na którą składały się raty w wysokości 2,3 mld dol. i odset?ki w wysokości 1,1 mld doi. Podobnie jak przy poprzedniej umowie, spłatę 95% rat kapitałowych należnych bankom w 1982 r. odroczono na lata 1986-1989, czyli z czteroletnią karencją, a pozostałe 5% na 1983 r. Ostatecznie suma spłat z tytułu zadłużenia w 1982 r. wyniosła 2,1 mld doi. (została utrzymana w wysokości prze?widzianej rocznym planem bilansu płatniczego).
Dalszą poprawę warunków restrukturyzacji zadłużenia wobec banków komercyjnych uzyskano w 1983 r. Kolejne porozumienia z. wierzycielami prywatnymi Polska zawarła w końcu kwietnia 1984 r. (w sprawie restrukturyzacji zadłużenia przypadającego do spłaty w latach 1984-1987) oraz w lipcu 1988 r. (w sprawie re?strukturyzacji zadłużenia przypadającego do spłaty w latach 1988-1993).
Ramowe porozumienie o restrukturyzacji polskiego długu z tzw. Komitetem Roboczym, kierowanym przez Dresdner Bank AG i reprezentującym ponad 300 banków wierzycielskich, osiągnięto 10 marca 1994 r. w Frankfurcie nad Menem. Podłożem tego porozumienia był ogłoszony w 1989 r. tzw. plan Brady'ego, umożliwiający redukcję
redukcję długu krajów o średnim poziomie dochodu. Plan ten miał zasto?sowanie tylko do długu wobec banków komercyjnych i jedynie w przypadku, gdy dłużnik realizował reformy gospodarcze uzgodnione z MFW,
Negocjacje na temat warunków porozumienia z poszczególnymi bankami za?kończono 14 września 1994 r.
Negocjacje z obydwoma klubami wierzycielskimi, a następnie wdrożenie wy?negocjowanych umów miało istotny wpływ na rozmiary zadłużenia Polski. Na stan zadłużenia wyrażony w dolarach wpłynęła również pozycja tej waluty wobec in?nych walut, w których wyrażona jest pozostała część polskich zobowiązań kredyto?wych. Różnice kursowe powodowały obniżenie długu w latach 1991-1993 oraz wzrost w latach 1990 i 1994. Dodatkowym czynnikiem wzrostu zadłużenia było włączenie do niego w 1993 r. zadłużenia pozarządowego i poza bankowego (kredy?ty kupieckie, leasingowe oraz część zadłużenia wobec międzynarodowych instytu?cji finansowych) (Sokołowska, 1995).
Tabela Redukcja zadłużenia Polski w Klubie Paryskim i Klubie Londyńskim w latach 1991-1994 (w min doi.)
1 Projekt Ekofunduszu, w którym uczestniczy Stany Zjednoczone, Szwajcaria i Francja, 2Zawiera redukcję odsetek w wysokości 783 min doi.
Źródło: Republic of Puland Soyereign Report {1995), "Internatioriai Bank Credit Report". Zadłużenie zagraniczne w pierwszych latach transformacji ustrojowej Zmiany polityczne, zapoczątkowane w 1989 roku, korzystnie wpłynęły na sytuację Polski wobec wierzycieli zagranicznych. W odróżnieniu od większości państw silnie zadłużonych objęcie Polski tzw. planem Brady?ego nie mogło jednak oznaczać rozwiązania problemu
zadłużenia zagranicznego kraju. Ok. 70% całości polskich długów przypadało bowiem na wierzycieli rządowych, a w tym przypadku nie istniały mechanizmy redukcji długu. W połowie września 1989 roku rząd premiera T. Mazowieckiego podjął działania powstrzymujące gwałtownie pogłębiającą się destabilizację gospodarki. Równolegle opracowano założenia programu reform, który uzyskał poparcie MFW i został wprowadzony w życie z początkiem następnego roku. Jego głównym celem była szybka stabilizacja
gospodarki (zwłaszcza zahamowanie inflacji) oraz rozpoczęcie procesu transformacji ustroju gospodarczego.
Tabela Zmiany zadłużenia PRL (w mln USD) w latach 90 1990 1991 1992 1993 1994 1999 Ogółem 48 474,78 48 411,93 47 044,33 47 246,30 42 174,00 31 300,00
Klub Paryski 32 778,36 31 525,82 29 558,93 28 666,69 26 818,00 22 800,00
Gwarantowane poza KP 530,65 443,76 358,10 276,41 224,00
Klub Londyński 11 163,78 11 733,47 12 163,12 12 695,92 7 988,00 5 300,00 b. ZSRR i b. RWPG 2 407,94 2 572,48 2 591,24 2 711,11 2 395,00 0,00
Źródło: pl.wikipedia.org
Przełomem w stosunkach z wierzycielami rządowymi okazało się porozumienie paryskie podpisane w lutym 1990 roku. W zawarciu tego porozumienia pomogły uzgodnienia z MFW, co do programu gospodarczego Polski, wspieranego dodatkowo Funduszem Stabilizacyjnym w wysokości 1 mld USD. Mimo starań polskiej strony porozumienie nie przewidywało redukcji zadłużenia, ale zakładało korzystne warunki restrukturyzacji i wprowadzało moratorium płatnicze do końca marca 1991 roku, tj. na czas realizacji programu gospodarczego. W związku z tym mimo braku płatności na rzecz zachodnich rządów Polska miała już w 1990 roku pełny dostęp do nowych kredytów. Równolegle kontynuowano rozmowy zmierzające do kompleksowego rozwiązania kwestii zadłużenia zagranicznego. Ich rezultatem było uzyskanie przez Polskę bezprecedensowych warunków redukcji długu. W trakcie odbytych w Paryżu na przełomie marca i kwietnia 1991 roku negocjacji uzgodniono zakres i warunki redukcji oraz reorganizację polskiego zadłużenia wobec 17 krajów. Porozumienie zakładało minimalny poziom redukcji w wysokości 50% aktualnej wartości zadłużenia netto20. Komitet Doradczy Banków (Bank Advisory Committee-BAC) skupionych w Klubie Londyńskim podpisał 10 marca 1994 roku warunki wstępne (Head of Terms) z polskim rządem, zaś pół roku później (14 września) konkretne porozumienie, które weszło w życie 27 października 1994 roku. Agentem odpowiedzialnym za wprowadzenie porozumienia został CITIBANK N.A., a przedmiotem umowy stały się zobowiązania kapitałowe i odsetkowe wynikające z umów rewolwingowych 1983 i 1984 oraz zobowiązania wynikające z umowy restrukturyzacyjnej 1988.
Tabela Zmiany zadłużenia w walutach wymienialnych (w mld USD) w okresie PRL
Lata Nominalnie Realnie w 2005
1946 0,2 2,0
1955 0,3 2,2
1963 1,0 7,0
1970 1,1 6,4
1976 8,4 28,8
1980 24,1 57,1
1985 29,3 53,2
1989 40,8 64,3
1990 46,1 68,9
Źródło: pl.wikipedia.org
Wzrost zadłużenia zagranicznego w latach 1995 - 2004
W ostatnich latach zanotowano szybki wzrost długu zewnętrznego Polski. Wynikał on z kilku zasadniczych powodów. Jednym z nich okazało się zastosowanie nowej, szerszej definicji długu publicznego, zapisanej w ustawie o finansach publicznych. Nowa definicja jest zgodna z wymaganiami organizacji międzynarodowych takich jak: MFW, OECD i Bank Światowy. Innym istotnym powodem wzrostu w ostatnich kilku latach zadłużenia
zagranicznego Polski było zaciąganie nowych kredytów, przeznaczonych na szeroko pojęte potrzeby transformacji ustrojowej oraz wyraźne umocnienie się złotego kosztem dolara amerykańskiego.
Tabela Zadłużenie zagraniczne Polski w latach 1995-2004 (w mln USD)
* dane na koniec III kwartału
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Departamentu Statystyki Narodowego Banku Polskiego.
Tab. ZAGRANICZNE ZADŁUŻENIE SKARBU PAŃSTWA W LATACH 1995-2006
W CENACH NOMINALNYCH
1995* 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006**
A 101107 105994 117592 116218 129694 120835 98909 108557 127778 111202 124689 133751
B 19719 23437 24074 21392 25239 22537 23366 29188 44267 48462 83862 94528
C 19102 22255 21297 18591 22010 18074 16137 10358 4463 3568 3892 3492
D 617 1181 2778 2801 3230 4463 7230 18829 39804 44894 79971 91037
E 81231 82550 93517 94826 104455 98298 75543 79369 83511 62740 40826 39223
F 68866 76094 85300 86928 94580 87725 64988 65961 67122 50255 25154 21518
G 5821
H 3535 4710 5484 5720 6868 7260 6934 7215 7477 4390 4735 4952
J 2020 1746 2733 2178 3008 3313 3621 6194 8912 8095 10939 1511
Źródło: Ministerstwo Finansów, roczniki statystyczne GUS
*rok bazowy
**dane na IX 2006
W CENACH REALNYCH
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006**
A 101107 88328 85211 75466 78602 66393 51515 55386 64862 54511 59947 63691
B 19719 19531 17445 13891 15296 12383 12170 14892 22471 23756 40318 45013
C 19102 18546 15432 12072 13339 9931 8405 5285 2265 1749 1871 1663
D 617 985 2013 1819 1957 2452 3765 9607 20205 22007 38447 43351
E 81231 68792 67766 61575 63306 54010 39345 40495 42391 30755 19628 18677
F 68866 63412 61811 56447 57321 48201 33848 33653 34072 24635 12093 10247
G 5821
H 3535 3925 3974 3714 4162 3989 3612 3681 3795 2152 2276 2358
J 363 1455 1981 1414 1823 1820 1886 3160 4524 3968 5259 719
Źródło: obliczenia własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów i roczników statystycznych GUS
Źródło: obliczenia własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów i roczników statystycznych GUS
Jednak najistotniejszą przyczyną powiększenia się długu był prawie dziewięciokrotny wzrost zadłużenia zagranicznego przedsiębiorstw krajowych (sektor pozarządowy i poza bankowy), na które przypada obecnie ok. 44,6% całego długu. Jeszcze w 1995 roku wielkość ta wynosiła tylko ok. 11%. Na sektor rządowy i samorządowy przypada ok. 43,4%, a na bankowy 10,6% ogółu zadłużenia. Najważniejszą przyczyną zadłużania się polskich przedsiębiorstw za granicą okazały się lepsze w porównaniu z krajowymi warunki uzyskania kredytów, a w szczególności niższe oprocentowanie. W efekcie koszty pozyskania środków finansowych od podmiotów zagranicznych są mniejsze niż przy wykorzystaniu źródeł krajowych. Inną istotną przyczyną
okazuje się korzystne z punktu widzenia kredytobiorców kształtowanie się kursów walutowych w ostatnich latach. Wiąże się to z obniżeniem ciężaru zadłużenia w przeliczeniu na złote w miarę wzmacniania się kursu złotego w relacji do walut, w których był wyrażony dług.
Zadłużenie długoterminowe Polski stanowiło na koniec 2004 r. 81,2% długu ogółem, a krótkoterminowe ? 18,8%. W porównaniu do 1995 r. jest to niekorzystna zmiana, gdyż wówczas dług długoterminowy wynosił prawie 93%. Na początku 2005 r. polski rząd zastanawiał się nad wcześniejszą spłatą zadłużenia wobec Klubu Paryskiego, pochodzącego jeszcze z okresu gierkowskiego. Zapytany o motywy takiego postępowania minister finansów Mirosław Gronicki powiedział: ?Po pierwsze dlatego, że jesteśmy jedynym krajem Unii Europejskiej, który ma zobowiązania wobec Klubu Paryskiego. Druga sprawa: nagromadzenie spłat tego długu w ciągu kolejnych trzech lat. To mogłoby stać się sporym problemem. Im więcej w tym okresie musimy pożyczyć, tym koszt tych pożyczek jest relatywnie większy. Ideałem byłoby spłacenie całego tego długu: 12,3 mld euro, czyli prawie 16 mld dolarów.? ?Ten dług pochodzi z czasów, kiedy mieliśmy 45 mld zadłużenia i w ogóle go nie obslugiwaliśmy. Szkodzi to nam do dziś. Gdy chcemy pożyczać pieniądze na zagranicznych rynkach, patrzy się na naszą historię ? byliśmy niegdyś niewypłacalnym dłużnikiem. Pożycza się nam drożej niż np. Węgrom, mimo opinii, iż węgierska gospodarka jest zarządzana gorzej niż polska?.
Wnioski końcowe
Reasumując należy stwierdzić, że mające przyczynić się do zmniejszenia dysproporcji gospodarczych pomiędzy Polską a krajami rozwiniętymi kredyty zagraniczne okazały się w rzeczywistości istotną barierą rozwoju. Konieczność dokonywania spłat bez wątpienia niekorzystnie wpływa na tempo wzrostu gospodarczego kraju, przebieg transformacji ustrojowej i procesy integracyjne. Z pewnością Polska będzie w najbliższych latach zaciągać kolejne kredyty zagraniczne. Ich wykorzystanie może okazać się istotnym czynnikiem determinującym sytuację ekonomiczną w kraju przez długi czas.
ROZDZIAŁ III ? Bibliografia
? Samuelson, Nordhaus. 2000. Ekonomia, t.1. PWN, Warszawa, s.526 i nast.
? Kosterna. 1995. Deficyt budżetu państwa i jego skutki ekonomiczne. PWN, Warszawa, s.5
? Wernik A. 2000a, b. Stan finansów publicznych i ich problemy. Warszawa, s.95 i nast.
? Kosikowski, Springer, 2000, s. 45-51
? Głuchowski, 1994
? C. Kosikowskim i E. Ruśkowskim,1994, s. 250
? P. M. Gaudemet i J. Molinier. 2000. Finanse publiczne. PWN, Warszawa, s. 359 i nast.
? Dalton, 1948, s.216 i nast.
? Owsiak S. 1999. Finanse publiczne. Teoria i praktyka. PWN, Warszawa, s.219
? Owsiak i in., 1993, s.161 i nast.
? Owsiak, 1994, s.260
? H. Dalton, 1948, s.229
? Budnikowski, 1991
? klub.chip.pl/pkpe/wyklad.02.finanse.publiczne.panstwa.ppt
? Rymarski, 1935, s.368
? Kaleta, 2001, s.26
? Komar, 1996, s.223
? Sochacka ? Krysiak, 1997, s.111 i nast.
? Kosikowski, Ruśkowski, 1994, s.253
? Fedorowicz, 2000b, s.114-120
? Federowicz, 2000a, s.26
? Krzyżanowski,1923, s.310, 346-347 i nast.
? Zabielski, 1994, s.328
? Kołodko, 1992, s.70 i nast.
? Misiąg, 2002
? ustawa z 26 listopada 1998r. o finansach publicznych, Dz. U. 1998, nr 155, poz. 1014 z późniejszymi zmianami
? Zarządzenie Ministra Finansów nr 43 z 7 lipca 1995r. w sprawie emisji zagranicznej pożyczki państwowej o terminie wykupu w dniu 13 lipca 2000r., Dz. U. MF nr 11/1995
? Zarządzenie Ministra Finansów nr 54 z 19 lipca 1996r. w sprawie emisji drugiej zagranicznej pożyczki państwowej o terminie wykupu w dniu 31 lipca 2001r., Dz. U. MF nr 17/1996
? Kaczor T., Niedzielski A., Rzeczpospolita nr 181/1998
? Roczniki Statystyczne, GUS, Warszawa
? pl.wikipedia.org
? www.mf.gov.pl
? Babczuk A. [2000], Zarządzanie długiem publicznym w transformowanej gospodarce
na przykładzie Polski, w: Prace Naukowe Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu nr
869, Wrocław.
? Gołębiowski G. [2003], Dług publiczny, w: System finansowy w Polsce, pod red. Pietrzak, Z. Polański, B. Woźniak, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa.
? Klukowski L., Optymalizacja zarządzania długiem Skarbu Państwa, w: Bank i Kredyt 2002, nr 9.
? Marchewka-Bartkowiak K. [2003], Zarządzanie długiem publicznym w krajach Unii Europejskiej i w Polsce, Biblioteka Menedżera i Bankowca, Warszawa 2003.
? Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych, Ministerstwo Finansów, Warszawa, wrzesień 1999.
? Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2001-2003, Ministerstwo Finansów, Warszawa, listopad 2000.
? Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2002-2004, Ministerstwo Finansów, Warszawa, listopad 2001.
? Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2003-2005, Ministerstwo Finansów, Warszawa, wrzesień 2002.
? Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2004-2006, Ministerstwo Finansów, Warszawa, wrzesień 2003.
? Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2005-2007, Ministerstwo Finansów, Warszawa, wrzesień 2004.
? Szczerbak M, [2003], Podejście zintegrowane i portfelowe w zarządzaniu długiem publicznym, w: Gospodarka Narodowa nr 5-6, Szkoła Główna Handlowa, Warszawa.
? Antowska-Bartosiewicz I., Małecki W., Zadłużenie zagraniczne Polski, Warszawa 1991.
? Bińczak H., Jabłoński P., Podatki można obniżać stopniowo, ?Rzeczpospolita? 2005, nr 15.
? Biuletyn informacyjny NBP, nr 4/2003, Warszawa 2003.
? Dobrze, że wcześniej spłacimy, ?Rzeczpospolita? 2005, nr 5, s. B7 oraz A. Słojewska, Złoty swobodny czy sterowany, ?Rzeczpospolita? 2002, nr 284.
? Francja ciągle niezdecydowana, ?Rzeczpospolita? 2005, nr 63.
? Głuchowski J., Zarys finansów publicznych, Toruń 1995.
? Gostomski E., Lepczyński B., Zadłużenie zagraniczne polskich przedsiębiorstw - prognoza do 2006 r., ?Finansista? 2002, nr 11 (13).
? Górniewicz G., Metody redukcji zadłużenia zagranicznego, Toruń 1999.
? Górniewicz G., Problem zadłużenia zagranicznego Polski w okresie integracji z Unią Europejską, w: Problemy integracji europejskiej, tom pierwszy, Bydgoszcz 2004.
? Górniewicz G., Umowy z wierzycielami o redukcji polskiego zadłużenia zagranicznego, Toruń 1998.
? Górniewicz G., Wpływ wzrostu zadłużenia zagranicznego polskich przedsiębiorstw na zadłużenie zagraniczne ogółem, w: Praktyka zarządzania nowoczesnym przedsiębiorstwem, red. M. Fertsch, S.
? Trzcieliński, Poznań 2003
? Górniewicz G., Zadłużenie zagraniczne. Polska a kraje rozwijające się, Bydgoszcz 2002.
? Jaśkiewiczowa J., Finanse i prawo finansowe, Gdańsk 1980.
? Krawczyk R., Wielka przemiana. Upadek i odrodzenie polskiej gospodarki, Warszawa 1990.
? Kurowski L., Wstęp do nauki prawa finansowego, Warszawa 1982.
? Międzynarodowe przepływy gospodarcze. Nowe tendencje i próby regulacji, pr. zbior. pod red. L. Balcerowicza, Warszawa 1987.
? Rączkowski S., Międzynarodowe stosunki finansowe, Warszawa 1984.
? Słojewska A., Złoty swobodny czy sterowany, ?Rzeczpospolita? 2002
? U źródeł polskiego kryzysu. Społeczno-ekonomiczne uwarunkowania rozwoju gospodarczego Polski w latach osiemdziesiątych, pr. zbior. pod red. A. Mullera, Warszawa 1985.
? Wiśniewski J., Polimorfizm zasady racjonalnego gospodarowania, Toruń 1996.
? Zabielski K., Finanse międzynarodowe, Warszawa 1994.
? Zadłużenie zagraniczne Polski i drogi jego przezwyciężania (geneza, charakter i skutki zadłużenia), pr. zbior. pod kier. J. Sołdaczuka, Warszawa 1986.
? E. Chojna-Duch, Polskie prawo finansowe. Finanse publiczne, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 157.
? Ministerstwo Finansów, Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2007-09, Warszawa 2006, s.13, 29, 33, 34, 50 i nast.
? ustawa budżetowa na rok 2006 z dnia 17.02.2006 (Dz. U. 2006 nr 35, poz. 244); ustawa budżetowa na rok 2005 z dnia 22.12.2004 (Dz. U. 2004 nr 278, poz. 2755); projekt ustawy budżetowej na rok 2007 przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 27 września 2006 r. i skierowany do Sejmu RP.
Spis treści:
Strony
ROZDZIAŁ I ? Deficyt budżetowy
1) Deficyt budżetowy i jego rodzaje 1
2) Finansowanie deficytu budżetowego 3
3) Przyczyny występowania deficytu budżetowego w Polsce 3
4) Tab. Finansowanie deficytu budżetu państwa w Polsce w latach 5
1992-2004
5) Procedura dotycząca nadmiernego deficytu budżetowego 6
ROZDZIAŁ II ? Dług publiczny
1) Dług publiczny i jego rodzaje
1.1. Pojęcie długu publicznego 11
1.2. Systematyka długu publicznego 12
1.3. Historia długu publicznego 24
1.4. Przyczyny powstawania i istota długu publicznego 24
1.5. Strategie zarządzania długiem 26
1.6. Kierunki zarządzania długiem publicznym w XXIw. 39
1.7. Alternatywne metody finansowania zadań publicznych 39
1.8. Dług publiczny stanowi zagrożenie 40
2) Ciężar długu w kontekście dopuszczalnych granic zadłużenia
2.1. Aspekty teoretyczne 42
2.2. Dług publiczny i granice zadłużenia w wybranych krajach 45
2.3. Ustawowe granice zadłużenia 45
3) Ewolucja zadłużenia publicznego w Polsce w okresie transformacji
3.1. Wejście państwa na krajowy i międzynarodowy rynek 46
finansowy
3.2. Instrumenty zaciągania długu 48
3.3. Poziom i struktura zadłużenia skarbu państwa 49
3.4. Zadłużenie zagraniczne Polski. Historia i teraźniejszość 53
ROZDZIAŁ III ? Bibliografia
PS. LEPSZA WERSJA W ZAŁĄCZNIKU!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
Przeczytaj podobne teksty
Treść zweryfikowana i sprawdzona
Zgodnie z misją, Redakcja serwisu dokłada wszelkich starań, aby dostarczać rzetelne i sprawdzone treści edukacyjne.
Dodatkowe oznaczenie "Sprawdzona treść" wskazuje, że dany materiał został zweryfikowany przez Redakcję lub ekspertów współpracujących z serwisem.
Weryfikacja tekstu odbywa się na następujących poziomach:
1. Sprawdzenie tekstu pod kątem ewentualnych błędów ortograficznych, stylistycznych, interpunkcyjnych lub innych.
2. Weryfikacja tekstu pod kątem błędów rzeczowych.
3. Sprawdzenie materiału pod kątem ich aktualności.
Dodatkowe oznaczenie "Sprawdzona treść" wskazuje, że dany materiał został zweryfikowany przez Redakcję lub ekspertów współpracujących z serwisem.
Weryfikacja tekstu odbywa się na następujących poziomach:
1. Sprawdzenie tekstu pod kątem ewentualnych błędów ortograficznych, stylistycznych, interpunkcyjnych lub innych.
2. Weryfikacja tekstu pod kątem błędów rzeczowych.
3. Sprawdzenie materiału pod kątem ich aktualności.