Relacja administracji w sferze wewnętrznej

I. Dzisiejsze problemy administracji
1. Polska w dobie szybkiej transformacji prawno-instytucjonalnej narażona jest na liczne nieprawidłowości i doświadcza wielu korupcjo gennych zjawisk. Wpływają one na nienajlepszy poziom merytoryczny ustawodawstwa, powielanie złego prawa i duży brak kompetencji działania różnych instytucji państwowych, w tym urzędów administracyjnych, sądów, a także przedsiębiorstw. Obywatel czuje się przytłoczony istniejącą machiną biurokratyczną, z którą chce mieć jak najmniej wspólnego. W dobie licznych koncesji, regulacji, postępującego procesu recentralizacji, związanego ze zwiększeniem liczby urzędników państwowych, przysłowiowy Kowalski na każdym kroku spotyka się ze sztywnością aparatu państwowego, marnowaniem publicznego grosza, powolnością realizowania spraw, opryskliwością i nieuprzejmością urzędników. Istniejąca kultura "sekretności", swoimi źródłami sięgająca do "minionej epoki", wpływa na powiększenie liczby utajnianych informacji, które uzyskiwane są po znajomości lub w wyniku przekupstwa. W ten sposób zwiększa się raczej niż, redukuje pola potencjalnej korupcji.
2. Stojące przed nami wyzwania, dotyczące zwiększenia przejrzystość działania administracji publicznej, a także przejrzystość struktur i podziału kompetencji urzędniczych, są podobne do tych, z jakimi muszą uporać się inne kraje demokratyczne (Wielka Brytania, Francja, Austria). Rozwinięte państwa kapitalistyczne sięgają po rozwiązania sprawdzone w sektorze prywatnym. Stamtąd czerpią wzorce prawidłowego funkcjonowania organizmu urzędniczego. W latach 80-tych i 90-tych, głównie w krajach o kulturze anglosaskiej3: Wielkiej Brytanii, USA, Australii, Nowej Zelandii, Kanadzie, a także w Europie kontynentalnej: Francji, Portugalii, Austrii nastąpiły zasadnicze zmiany w działaniu administracji państwowej. Reforma ta jest kontynuowana, a jej podstawowym zadaniem jest zmiana relacji między urzędnikiem a obywatelem.
Obecnie podkreśla się, iż podstawową funkcją administracji, podobnie jak wielu firm prywatnych, jest świadczenie konkretnych usług obywatelowi. Dążenie do większej efektywności, gospodarności, zaradności i uczciwości urzędników państwowych wymusza nie tylko głębokie zmiany strukturalno-prawne (takie jak wprowadzanie do administracji państwowej wzorców zarządzania charakterystycznych dla sektora prywatnego tzw. "New menagerial style", polegający na przekazywaniu większych kompetencji i większej odpowiedzialności na niższe szczeble urzędnicze, prywatyzowaniu i tworzeniu agencji rządowych), ale także zmianę filozofii pracy urzędnika, zmianę stosunku do wykonywanej pracy, przewartościowanie postaw i uświadomienie sobie, iż urzędnik w znacznie większym stopniu niż zwykły obywatel, powinien dbać o dobro społeczne.
W obydwu wypadkach: reformach strukturalno-prawnych i zmianach etycznych, dążenie do większej przejrzystości odgrywa podstawową rolę. Przejrzystość, oprócz tego, że posiada wartość samą w sobie, jest swoistym katalizatorem nowych reform i udoskonaleń (m.in. prywatyzacji administracji, likwidowania potencjalnych przyczyn konfliktu ról). Umożliwia także opinii publicznej śledzenie zachodzących zmian i zrozumienie istoty reform. Przykładem braku takiego zrozumienia (słabej przejrzystości) jest powszechne przekonanie Polaków o wysokim stopniu korupcji w administracji publicznej, mimo iż większość z nich nie posiada własnego, bezpośredniego doświadczenia związanego z dawaniem łapówek.
3. W Polsce sektor prywatny dopiero się kształtuje. Jest to przyczyną "karłowatej" etyki menedżerskiej ("Nasza obecna wersja kapitalizmu to kapitalizm barbarzyński będący zaprzeczeniem jakiejkolwiek etyki"8), słabego poczucia odpowiedzialności za swoje produkty, a także pracowników9. Polski biznes jest zbyt słaby, aby administracja mogła od niego czerpać wzory prawidłowego działania, jak ma to miejsce na Zachodzie. Co więc pozostaje?
W latach 90-tych w naszym kraju nastąpił niespodziewanie silny rozwój instytucji pozarządowych (non-governmental organizations - NGOs): fundacji, komitetów, stowarzyszeń. Specjaliści w nich właśnie widzą wzór dla polskiej administracji państwowej. Organizacje pozarządowe umieją radzić sobie z problemem przejrzystości finansowej - np. wydają regularnie raporty (dostępne opinii publicznej) i sprawozdania z działalności dla sponsora.
Efektywność, nieliczne przykłady nadużyć finansowych, niska korupcjogenność, przejrzystość struktur, znikoma skala występowania konfliktu między interesem publicznym, a prywatnym pracowników organizacji pozarządowych - to prawdziwy obraz tych instytucji. Można mówić o kształtowaniu się etyki tych organizacji - etyki uświadamianych celów i społecznej misji. Tworzone są karty zasad działania oraz karty powinności. NGOs, oprócz tego, że stanowią przykład kształtowania się społeczeństwa obywatelskiego, są zarazem zwiastunem nowej formy zarządzania i administrowania, charakteryzujących się nastawieniem na uczciwość, szybkością działania oraz autonomią indywidualnych decyzji (przedsiębiorczością).
Organizacje pozarządowe stanowią barierę dla dalszego rozrostu biurokracji, przejmując od administracji państwowej szereg kompetencji. Robią to lepiej i taniej. "Lepiej bo człowiek oddany sprawie zastępuje biurokratę, a taniej bo unikają biurokracji i często korzystają z pomocy wolontariuszy". Do tego dodać należy, iż ludzie działający w organizacjach pozarządowych bardzo dobrze znają lokalne potrzeby i zaspokajają je we współdziałaniu z mieszkańcami, tworząc w ten sposób poczucie wspólnoty i spoczywającej na niej odpowiedzialności.
Reasumując, prawie wszystkie ministerstwa i urzędy centralne prowadzą współpracę z organizacjami pozarządowymi. Część z nich wyszła z inicjatywą i stworzyła programy współpracy z organizacjami pozarządowymi, a w pracach nad tymi dokumentami uczestniczyły organizacje pozarządowe. Większość z tych programów zawierało zapisy o wzajemnym informowaniu się o planowanych kierunkach działalności oraz tworzeniu wspólnych zespołów o charakterze doradczym i inicjatywnym. Inną z form współpracy ministerstw i urzędów centralnych z organizacjami pozarządowymi jest zlecanie realizacji zadań publicznych, w szczególności w następujących obszarach: nauki, edukacji, oświaty i wychowania, działalności wspomagającej rozwój gospodarczy, w tym rozwój przedsiębiorczości oraz ochrony i promocji zdrowia. Ponadto ministerstwa i urzędy centralne prowadziły także współpracę w formach nie wymienionych w ustawie, jak np. obejmowanie patronatem, wsparcie techniczne, organizacyjne i merytoryczne organizacji pozarządowych.
Część ministerstw i urzędów centralnych korzystała ze świadczeń wolontariuszy.

II. Przejrzystość administracji na tle konfliktu ról
1. Zagadnienie przejrzystości życia publicznego prowadzi do problemu konfliktu ról, a konflikt ról w administracji państwowej z powrotem do sprawy przejrzystości działań i podejmowania decyzji przez urzędników. Nie ulega wątpliwości, iż podatność na konflikt ról związana jest z małą przejrzystością. Zwiększenie lub zmniejszenie przejrzystości odpowiednio zmieni intensywność występowania konfliktu ról, z drugiej strony zredukowanie możliwości konfliktu ról poprawi przejrzystość. Stąd przejrzystość stanowi wypadkową konfliktu ról, a konflikt ról wypadkową przejrzystości. Silne wzajemne powiązanie sprawia, iż metody, ulepszające jeden z wymienionych elementów, stają się zarazem lekarstwem na drugą bolączkę i odwrotnie.
2. W administracji publicznej należy wyróżnić dwa charakterystyczne i odmienne od siebie systemy pracy urzędników państwowych. Wpływają one zarazem na rodzaj rozwiązań wprowadzanych dla zwiększenia przejrzystości działań administracyjnych i zmniejszenia potencjalnych obszarów kolizji różnych ról spełnianych przez urzędnika. Można więc mówić o systemie podlegania, czy też dostosowania się do istniejących reguł, procedur i praw. Pozostawia on mało miejsca na osobistą autonomię i indywidualne decyzje. Ważny staje się tutaj przymus i sankcja, kiedy łamane są zasady prawne. Stąd także środki mające rozwiązać problemy związane z małą przejrzystością sfery administracyjnej i występowaniem konfliktu ról opierają się na regulacjach (normach) ustawodawczych. Drugim systemem, jest system niezależności, zwiększający indywidualną autonomię oraz odpowiedzialność, a także zakres kompetencji urzędnika. System oparty jest na uczciwości i wewnętrznym poczuciu dyscypliny poszczególnego urzędnika, który uzależniony jest nie od przymusu, czy sankcji, ale od indywidualnego zaangażowania, osobistych pobudek i motywacji, które mają przeciwdziałać naruszaniu zasad etycznych i moralnych. Ważną rolę odgrywają tutaj regulacje (procedury, kodeksy wewnątrz organizacyjne).
3. Polska dopiero tworzy apolityczną i kompetentną administrację państwową. Ustawa o służbie cywilnej została uchwalona w 1996 roku, dlatego też regulacje wewnętrzne polskiej administracji są raczej skromne, w szczególności jeżeli porównujemy je z istniejącymi w rozwiniętych demokracjach. Należy jednak spodziewać się, iż z biegiem czasu, kiedy ustawa o służbie cywilnej będzie wprowadzana w życie (jej całkowita implementacja zakończy się w 2008 roku), podobne rozwiązania zostaną wprowadzone także w naszym kraju.
4. Zwiększenia "intensywności" elementów przejrzystości działania administracji publicznej (tj. dostępności, zauważalności, jasności, zrozumiałości) wymaga dwutorowych rozwiązań. Z jednej strony regulacje prawne, ustawodawcze winny być wspierane zdecydowanymi rozwiązaniami wewnątrz samych organizacji. Z drugiej należałoby podjąć badania, zmierzające do częściowej prywatyzacji administracji państwowej, która z powodzeniem wcielana jest w życie w Wielkiej Brytanii i USA. Należy zbadać, które "gałęzie" administracji publicznej mogłyby zostać zastąpione przez prywatny sektor usług, a które dałyby się przekształcić w agencje rządowe pracujące w podobnych do sfery prywatnej, warunkach konkurencji (posiadające własny budżet i plan realizowanych przedsięwzięć bez narzucanego z góry sposobu realizacji zadań, ale z określonymi procedurami zwierzchniej kontroli).


Źródła:
RUBIKON – Internetowy Studencki kwartalnik naukowy
artykuł Macieja Bartkowskiego
Internetowy „Dom wydawniczy ABC”
Dziennik ustaw