Budżet państwa

Budżet państwa

W państwie bardzo duże znaczenie ma budżet oraz oparta na nim gospodarka budżetowa.
Budżet jest podstawowym planem finansowym państwa
(jednostek samorządu terytorialnego), który ma dyrektywny charakter. Uchwalony jest w specjalnym trybie na określony czas. Z jednej strony zawiera wielkości i tytuły bezzwrotnych dochodów państwa, które przewidziane są na okres budżetowy. Z drugiej strony zaś wielkości i tytuły bezzwrotnych wydatków na cele publiczne realizowane przez państwo.
Budżet określa źródła pokrycia zadań rzeczowych, które mogą być szczegółowo zaprogramowane w innych tzw. planach rzeczowych. W państwach, które zrezygnowały z uchwalenia centralnych planów rzeczowych, budżety nabierają charakteru finansowo-rzeczowego po stronie wydatkowej. Sytuacja ta jest możliwa dzięki tzw. dyrektywności budżetu po stronie budżetowej.
Plany finansowe mogą mieć dwojaki charakter:
Analityczny
Dyrektywny
Analityczne plany finansowe to takie, które stanowią przewidywanie zjawisk finansowych na podstawie ich dotychczasowego przebiegu. Odzwierciadlają one pewne tendencje finansowe. Dostosowują decyzje z zakresu polityki gospodarczej państwa do oczekiwań i postulatów społecznych. Nie stanowią one jednakże żadnej normy wiążącej dla podmiotów, których plan dotyczy np. konkretne osoby fizyczne nie są zobligowane do dostosowania poziomu struktury swoich wydatków do przewidywań zawartych w bilansie dochodów i wydatków pieniężnych ludności.
Dyrektywnymi planami finansowymi są zaś takie plany, które stanowią wiążącą normę postępowania dla wykonawcy planu. Dyrektywność planu budżetowego ma charakter niepełny i jednostronny. Po stronie dochodowej, ani osiągnięcie wyższych dochodów, ani nawet niepełne ich zrealizowanie w stosunku do zaplanowanych nie powoduje odpowiedzialności wykonawców budżetu. Niedopuszczalne jest przekroczenie zaplanowanych wydatków budżetowych, gdyż po stronie wydatków, budżet ma charakter dyrektywny, obligujący wykonawców do ściśle określonego zachowania.
Plany budżetowe przygotowywane są na tzw. okres budżetowy. W Rzeczypospolitej Polskiej jest to okres roku kalendarzowego. Jednak w niektórych państwach zdarza się także okres budżetowy jest dłuższy od roku kalendarzowego.
Bardzo ważną cechą budżetu jest bezzwrotność gromadzonych dochodów i dokonywanych wydatków publicznych.
Problematyka zagadnień budżetowych znalazła swoje uregulowanie w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz w ustawie o finansach publicznych .
Budżety jednostek samorządu terytorialnego zapisywane są w postaci uchwał budżetowych, zaś budżet państwa jest uchwalany w formie ustawy. Zgodnie z treścią Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i ustawy o finansach publicznych budżet państwa na konkretny rok budżetowy jest uchwalony przez Sejm w formie ustawy budżetowej. Wynika z tego, że budżet państwa otrzymuje corocznie formę ustawy. Przy jej opracowywaniu i uchwalaniu obowiązuje odrębna procedura ustawodawcza.
Odmienny charakter prawny ma też ustawa budżetowa, gdyż poglądy doktryny są jednolite
Treść ustawy budżetowej obejmuje budżet państwa oraz elementy dodatkowe. W budżecie określone są m.in. dochody i wydatki oraz przychody i rozchody trzech grup podmiotów.
Pierwszą grupą są organy władzy państwowej, organy kontroli i ochrony prawa. Kolejna z grup to sądy i trybunały. Ostatnim podmiotem jest administracja rządowa.
Wskazane poniżej dodatkowe elementy nie wchodzą w skład budżetu, ale zawarte są w ustawie budżetowej. Elementami takimi są: zestawienie przychodów i wydatków zakładów, a także środków specjalnych i gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych; plany przychodów i wydatków funduszy celowych; zestawienie dotacji dla poszczególnych agencji i fundacji z udziałem Skarbu Państwa oraz zestawienie programów i projektów realizowanych ze źródeł zagranicznych nie podlegających zwrotowi
Od ustawy budżetowej należy odróżnić prowizorium budżetowe. Ma ono charakter doraźnego, awaryjnego aktu prawnego, który reguluje prowadzenie gospodarki finansowej. Może być uchwalane na ściśle określony okres, albo obowiązuje do momentu, gdy z opóźnieniem wejdzie w życie ustawa budżetowa.
W doktrynie prawno finansowej i ekonomicznej formułuje się różne postulaty pod adresem planów budżetowych i gospodarki budżetowej opartej na tychże planach. Postulaty takie są określane jako zasady budżetowe.
Do najczęściej wskazywanych zasad budżetowych należy zaliczyć m.in. zasadę zupełności, jedności, szczegółowości ora zasadę równowagi.
Zasada zupełności, innymi słowy powszechności jest doktrynalnym postulatem aby do budżetu trafiały wszystkie dochody publiczne, oraz z tych budżetów były pokrywane wszelkie wydatki na cele publiczne.. w myśl tejże zasady nie powinny funkcjonować żadne normy tzw. Publicznej gospodarki pozabudżetowej. Zasada ta jest przestrzegana w formie tzw. Budżetowania brutto, właściwego dla jednostek budżetowych. Wszelkie uzyskiwane dochody, jednostki te odprowadzają do budżetu, a wszystkie ich wydatki są pokrywane z budżetu. Zasadę powszechności budżetu przełamują tzw. Fundusze celowe funkcjonujące poza budżetem. Przychody takich funduszy pochodzą ze środków pieniężnych stanowiących dochody publiczne, a przeznaczone są na realizację wyodrębnionych celów. Postulat zupełności jest podyktowany potrzebą zapewnienia szerokiej kontroli parlamentu nad finansami publicznymi. Ujęcie w budżecie wszystkich dochodów wydatków publicznych gwarantuje kontrolę parlamentarną nad całością finansów publicznych. Natomiast dysponowanie środkami publicznymi poza budżetem rodzi niebezpieczeństwo wymknięcia się z części publicznych środków spod takiej kontroli.
Kolejną zasadą budżetu jest zasada jedności rozpatrywana zarówno od strony formalnej jak i materialnej. Respektowanie jej od strony formalnej oznacza, że wszystkie dochody i wydatki budżetowe są ujęte w jednym aspekcie prawnym, np. w jednej ustawie budżetowej.
Zasada jedności materialnej zwana też potocznie zasadą ?wspólnego kotła? to rozwiązanie prawne, które polega na tym, ze środki publiczne wpływające do budżetu stanowią w nim jeden wspólny fundusz przeznaczony na różne wydatki publiczne. Odstępstwem od zasady merytorycznej jedności może być tzw. Wewnętrzne funduszowanie budżetowe, czyli przeznaczenie środków pochodzących ze ściśle określonych źródeł na ściśle wskazane wydatki.
Następną zasadą jest zasada szczegółowości budżetu. Ma ona istotne znaczenie ze względu na respektowanie ogólnych nadrzędnych zasad jawności i przejrzystości finansów publicznych, czy też ustrojowych wymagań demokratycznego państwa.
Szczegóły budżetu zawierają się w klasyfikacji budżetowej , która to pozwala na uchwalenie budżetu z podaniem kwot szczegółowych, zarówno poszczególnych rodzajów dochodów, jak i wydatków.
Klasyfikacja budżetowa pozwala na racjonalne gospodarowanie tymi środkami, jak i kontrolę procesu rozdysponowania środkami publicznymi.
Klasyfikacja budżetowa może opierać się na różnych kryteriach takich jak podmiotowe, przedmiotowe oraz związanym z realizacją różnych funkcji w ramach gospodarki budżetowej, a także stanowiącym kombinację wskazanych kryteriów.
Do zasad zaliczamy również zasadę równowagi budżetowej. Możemy określić ją jako postulat dostosowania wielkości wydatków budżetowych państwa do poziomu jego dochodów.
Uchwalenie budżetu z nadwyżką nie bywa uznawane za zjawisko negatywne ze względów ekonomicznych.
Zasada równowagi budżetowej znajduje swoje odbicie zarówno w Konstytucji RP jak i w ustawie o finansach publicznych . Obecnie dopuszcza się uchwalenie budżetów z tzw. bezpiecznym deficytem, którego to poziom powinien być ustalany w sposób racjonalny oraz bezpieczny dla gospodarki.
Warto również wspomnieć zasadzie równego dostępu do środków publicznych. Jak wynika z ustawy o finansach , różne podmioty mają w równym stopniu zagwarantowane prawo realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych.

Za najważniejsze funkcje budżetu zazwyczaj uznaje się:
1. funkcję fiskalną, która polega na gromadzeniu dochodów (pochodzących głównie z podatków) umożliwiających wydatki na utrzymanie aparatu państwowego oraz realizację określonych zadań;
2. funkcję redystrybucyjną, polegającą na dokonywaniu pożądanych zmian w podziale dochodu narodowego, takich jak zmniejszenie nadmiernych różnic w wysokości dochodów różnych grup społecznych czy tworzenie warunków bezpieczeństwa socjalnego dla grup najuboższych; realizację tej funkcji umożliwia system podatkowy (progresywne opodatkowanie dochodów ludności, ulgi i zwolnienia podatkowe, zróżnicowanie stawek podatków pośrednich nakładanych na dobra konsumpcyjne itp.) oraz wydatki budżetowe dokonywane głównie w formie tzw. transferów, czyli świadczeń społecznych zwiększających dochody ludności bez potrzeby świadczenia w zamian żadnych usług (renty, emerytury, zasiłki dla bezrobotnych, zasiłki chorobowe itp.);
3. funkcję stymulacyjną, polegającą na oddziaływaniu dochodów i wydatków budżetu państwa na życie gospodarcze i społeczne; za pomocą odpowiednio skonstruowanych systemów podatkowych oraz wydatków budżetowych można wpływać zmiany strukturalne w gospodarce, kształtować poziom inwestycji i tempo wzrostu gospodarczego, regulować poziom i kierunki konsumpcji; w sferze życia społecznego polityka fiskalna może np. pobudzać lub hamować przyrost naturalny, ograniczać lub łagodzić społeczne skutki bezrobocia, zwiększać poziom aktywności zawodowej, osłabiać lub wzmocnić bodźce do pracy.
Realizacja wymienionych funkcji jest możliwa głównie dzięki świadomemu kształtowaniu przez państwo systemu podatkowego, tj. określaniu podmiotów podlegających opodatkowaniu, systemu ulg i zwolnień podatkowych, oraz kształtowaniu wydatków zgodnie z bieżącymi potrzebami państwa. Zmiany funkcji państwa (wyrażające się przede wszystkim w zmniejszaniu lub zwiększaniu zakresu oddziaływania na życie gospodarcze i społeczne) pociągają za sobą odpowiednie modyfikacje dochodów i wydatków budżetu państwa.
Obecnie w większości krajów rozwiniętych gospodarczo polityka fiskalna nastawiona jest głównie na zabezpieczanie podstawowych potrzeb socjalnych społeczeństwa, ograniczanie rozmiarów bezrobocia oraz stabilizacyjne oddziaływanie na koniunkturę. Znajduje to wyraz m.in. w wysokim udziale wydatków budżetu państwa w dochodzie narodowym, osiągającym nawet 50%.
Na realizację zbyt wielu zadań nastawiony był budżet państwa w gospodarce centralnie planowanej. Poza tradycyjnymi funkcjami administracyjnymi, oświatowo-kulturalnymi i socjalnymi państwo w poważnym stopniu oddziaływało na przebieg procesów gospodarczych. Najwyraźniej uwidaczniało się to w warunkach systemu nakazowo-rozdzielczego. Wówczas państwo nie tylko kształtowało centralnie i finansowało z budżetu działalność inwestycyjną, ale także poważnie ingerowało w bieżącą działalność gospodarczą i ograniczało samodzielność finansową przedsiębiorstw, m.in. poprzez rozbudowany system różnego typu podatków, odpisów na centralnie gromadzone fundusze oraz dotowanie bieżącej działalności gospodarczej.
Budżet państwa składa się z dochodów i wydatków centralnych władz państwowych (budżet centralny), władz lokalnych (budżety lokalne) i ubezpieczeń społecznych. O włączeniu określonych rodzajów dochodów i wydatków do budżetu centralnego lub do budżetów terenowych decyduje ich znaczenie dla gospodarki oraz zasięg (ogólnokrajowy czy regionalny) w gestii budżetów lokalnych znajduje się zazwyczaj gospodarka komunalna i mieszkaniowa, oświata, ochrona zdrowia, kultura, utrzymanie porządku publicznego, infrastruktura. Władze lokalne realizują zadania własne oraz zadania zlecane im przez państwo, wynikające z przyjętej polityki społeczno-gospodarczej.
Istnieją różne koncepcje finansowania wydatków budżetów lokalnych: od finansowania bieżących wydatków lokalnych głównie z własnych źródeł (jak np. w Niemczech i Szwecji) do takich, w których subwencje rządowe stanowią podstawową część funduszy przeznaczonych na finansowanie tej działalności (Wielka Brytania, Holandia). Własne dochody budżetów lokalnych pochodzą z podatków i opłat obciążających ludność danego terenu oraz dochodów uzyskanych z działalności prowadzonej przez władze lokalne. Zasilanie zewnętrzne opiera się na subwencjach, pożyczkach i innych transferach z budżetu centralnego.
We współczesnej gospodarce obserwuje się wzrost zadań realizowanych przez władze lokalne. Niedobory budżetów lokalnych stają się często coraz bardziej dotkliwe, systematycznie wzrasta więc rola źródeł uzupełniających, a zwłaszcza subwencji z budżetu centralnego. Redystrybucja środków z budżetu centralnego do budżetów lokalnych zazwyczaj traktowana jest jako zjawisko pozytywne. Dzięki tej redystrybucji możliwe staje się (1) pokrycie wydatków na cele ogólne, do których władze lokalne są ustawowo zobowiązane (np. utrzymanie dróg, ochrona porządku publicznego), (2) ukierunkowanie działalności lokalnej zgodnie z założeniami polityki społeczno-gospodarczej państwa, (3) zmniejszenie dysproporcji między różnymi regionami kraju. Zasilanie budżetów lokalnych subwencjami z budżetu państwa jest niezbędne ze względu na dysproporcje terytorialnego rozkładu źródeł dochodów, względną równomierność terytorialnego rozkładu wydatków związanych z zaspokajaniem socjalno-bytowych potrzeb ludności oraz praktyczną niemożliwość pełnej komercjalizacji opłat za usługi socjalno-bytowe. Władze lokalne prowadzą więc najczęściej swoją działalność korzystając w większym lub mniejszym stopniu z zasilania zewnętrznego.

Tablica I
Struktura wydatków publicznych w Wielkiej Brytanii w latach 1977, 1980, 1987 (w %)
Rodzaj wydatków 1977 1980 1987
Administracja 5,1 4,7 3,8
Obrona narodowa 11 11 11,3
Wymiar sprawiedliwości, porządek publiczny 3,3 3,6 4,6
Nauka i oświata 13,4 12,3 12,6
Ochrona zdrowia 10,8 11,1 12,6
Ubezpieczenia społeczne 23,9 24,7 30,8
Gospodarka komunalna 8,8 8,1 5
Kultura i rekreacja 1,2 1,4 1,6
Energetyka - 1,4 -1,6 a
Rolnictwo i leśnictwo 1,8 1,5 1,3
Przemysł wydobywczy, przetwórczy i budownictwo 2,6 2,7 0,8
Transport i komunikacja 3,8 3,3 2,2
Pozostałe 14,3 14,2 15
Razem 100 100 100
a ? Wielkość ujemna oznacza, że wpływy z energetyki przewyższyły


Wielkość i struktura wydatków budżetowych odzwierciedlają rolę, zakres i kierunki działalności państwa. Z punktu widzenia przeznaczenia można wyodrębnić trzy grupy wydatków budżetowych:
1) wydatki związane z pełnieniem przez państwo takich tradycyjnych funkcji, jak obrona narodowa, administracja i wymiar sprawiedliwości;
2) wydatki związane z realizacja celów społecznych ?państwa dobrobytu?
(oświata, kultura, ochrona zdrowia, świadczenia socjalne itp.);
3) wydatki wynikające z pełnienia funkcji interwencyjnych w gospodarce (oddziaływanie inwestycje produkcyjne i infrastrukturalne, subsydia dla rolnictwa, przedsiębiorstw państwowych i prywatnych oraz wydatki transferowe, które wpływają stabilizująco na koniunkturę; np. świadczenia społeczne poza tym, że pełnia funkcję redystrybucyjną, wpływają na wielkość globalnego popytu).
Dane zamieszczone w tablicy I pokazują strukturę wydatków budżetowych w Wielkiej Brytanii i ich zmiany w latach 1977, 1980 i 1987. W okresie
1977-1987 obserwujemy wzrost wydatków na cele socjalne przy równoczesnym obniżeniu się udziału wydatków przeznaczonych na dofinansowanie takich dziedzin, jak: przemysł, transport, budownictwo, rolnictwo, leśnictwo, gospodarka komunalna.
W ciągu ostatnich kilkudziesięciu lat wydatki publiczne na ogół szybko rosły, niejednokrotnie w tempie większym niż dochód narodowy brutto. Wzrost wydatków publicznych był jedna z konsekwencji akceptacji w teorii i polityce ekonomicznej aktywnej roli państwa w gospodarce. Proces tan, zapoczątkowany w latach trzydziestych, jest dobitną ilustracją dominacji w przeszłości paradygmatu keynesowskiego, uzasadniającego rozwój wydatków na cele socjalne i ingerencję państwa w życie gospodarcze. Mimo iż od połowy lat siedemdziesiątych można zaobserwować zmianę poglądów na ekonomiczną rolę państwa oraz wzrastającą popularność idei konserwatywnych i liberalnych, udział wydatków publicznych w dochodzie narodowym wielu krajów jest nadal wysoki i nie wykazuje tendencji do spadku.
Analiza trendów w różnych krajach wskazuje, że wydatki budżetowe charakteryzują się wysokim stopniem inercji. Zarówno ograniczenie absolutnych rozmiarów tych wydatków, jak i zahamowanie tempa ich wzrostu jest w praktyce bardzo trudne do osiągnięcia.
Bardzo trudnym zabiegiem jest przede wszystkim zmniejszenie wydatków na cele socjalne. Ograniczenie zakresu pomocy socjalnej jest posunięciem niepopularnym i niechętnie przyjmowanym przez społeczeństwo. Często nawet utrzymanie takiego samego poziomu jednostkowych świadczeń socjalnych może wymagać wzrostu globalnych wydatków budżetowych na te cele. Sytuacja taka występują w okresie recesji, gdy obniżenie liczby zatrudnionych automatycznie wymaga wzrostu funduszy budżetowych na wypłaty zasiłków dla bezrobotnych. Także sytuacja demograficzna (np. wzrost liczby ludności w wieku emerytalnym) wymusza zwiększenie wydatków budżetowych na świadczenia emerytalne, pokrycie świadczeń lekarskich itp.
Wiele powodów natury ekonomicznej skłania do utrzymania, a nawet rozszerzenia wydatków budżetowych. Dużych wydatków rządowych wymaga popieranie programów wdrażania nowoczesnej technologii. Niezbędne staje się finansowanie nie tylko nakładów na prace naukowo-badawcze, ale także nakładów inwestycyjnych wykraczających poza potrzeby i możliwości prywatnego kapitału. Wydatki rządowe rosną, gdy podejmowane są próby dokonywania zmian strukturalnych w gospodarce, takie jak tworzenie warunków do rozwoju nowoczesnych gałęzi produkcji, dążenie do nadania gospodarce pożądanej dynamiki, zagospodarowanie mniej rozwiniętych regionów kraju oraz zmiany strukturalne podyktowane względami ochrony środowiska. Trudno też zmniejszyć wydatki budżetowe przeznaczone na subsydiowanie produkcji rolnej w celu ochrony krajowego rolnictwa i stabilizacji dochodów rolników oraz na subsydiowanie przedsiębiorstw państwowych i prywatnych, zwłaszcza w okresie recesji, w celu przeciwdziałania masowym bankructwom. Zaostrzona konkurencja na rynkach światowych skłania rządy wielu krajów zachodnich do subwencjonowania własnych przedsiębiorstw państwowych i prywatnych w celu zwiększenia zdolności eksportowych gospodarki, stabilizacji koniunktury i ochrony miejsc pracy.
Również wiele innych pozycji wydatków budżetowych charakteryzuje się małą elastycznością, co ogranicza możliwości ich zmniejszania. Zwiększanie dochodów budżetu (zwłaszcza poprzez podniesienie podatków) napotyka jednak dosyć sztywne bariery. Zwiększenie podatków, poza tym, że jest trudne (ze względów politycznych) do przeforsowania w parlamencie, ma wiele negatywnych konsekwencji ekonomicznych (osłabia bodźce do pracy, zmniejsza popyt konsumpcyjny, ogranicza inwestycje i zniechęca do ich podejmowania). Presja na wzrost wydatków budżetowych przy ograniczonych możliwościach zwiększenia dochodów prowadzi do powstawania deficytu budżetowego oraz konieczności jego likwidacji m.in. poprzez zaciąganie pożyczek u społeczeństwa. Pożyczki te należy w okresach późniejszych spłacać łącznie z należnym oprocentowaniem. W ten sposób poważną i trwała pozycją w budżecie wielu rozwiniętych gospodarczo krajów staja się wydatki związane z obsługą długu publicznego.
Transformacja polskiej gospodarki wpłynęła nie tylko na zmianę struktury dochodów budżetu państwa, ale także w istotny sposób zmieniła strukturę wydatków budżetowych. W Polsce, podobnie jak w innych krajach ?realnego socjalizmu?, bardzo dużo środków przeznaczano na dotacje dla przedsiębiorstw państwowych i spółdzielczych. Stanowiły one około 40% (a niekiedy nawet więcej) ogółu wydatków budżetowych. Jednym z elementów ?planu Balcerowicza? było poważne ograniczenie dotacji budżetowych. W 1990r. Stanowiły one 16,9% ogółu wydatków budżetu państwa, podczas gdy w 1989r. 28,6%, a w 1988r. Aż 33,2% . Kolejne lata realizacji programu urynkowienia gospodarki przyniosły dalsze poważne zmniejszenie udziału dotacji w wydatkach budżetu państwa: do 9,1% w 1991r., 5,2% w 1992r. I około 3% w latach następnych. Zakres dotacji zmniejszył się w zasadzie do bardzo wąskiej grupy produktów i usług (węgiel kamienny, przewozy pasażerskie kolejowe i autobusowe, nawozy).
Kolejną charakterystyczną zmianą występującą po stronie wydatków budżetu państwa jest szybki wzrost tzw. wydatków sztywnych. Wydatki te rosną głównie z powodu wzrostu zobowiązań wobec banków oraz dopłat do systemu ubezpieczeń społecznych, związanych ze wzrastającą liczbą emerytów, rencistów i bezrobotnych. Stosunek wydatków sztywnych do dochodów budżetu państwa wzrósł z 24,0% w 1991r. do 45,5% w 1995r. Oznacza to systematyczne zmniejszanie się środków pozostających na inne cele, co w znacznym stopniu tłumaczy występującą w Polsce od kilku lat trudności ze zbilansowaniem budżetu państwa.

Bibliografia:
Roman Milewski, Elementarne zagadnienia ekonomii, Warszawa 2005
Wanda Wójtowicz, Andrzej Gorgol, Artur Kuś, Andrzej Niezgoda, Paweł Smoleń, Zarys finansów publicznych i prawa finansowego