Relacje między petentem a urzędnikiem

Co piąty Polak ciągle myli samorządowe struktury władzy z administracją rządową. Niewielka jest wiedza w społeczeństwie na temat instytucji służby cywilnej
w urzędach administracji rządowej.
Ocena urzędników państwowych jest zdecydowanie pozytywna pod względem ich fachowości i uczciwości (mniej pod względem motywacji) zarówno wśród sporadycznych jak i stałych interesantów urzędów administracji rządowej. Pozytywna jest także ocena funkcjonowania samych urzędów centralnych wydana przez ich klientów, zwłaszcza wśród obywateli lepiej wykształconych.
Połowa stałych interesantów chciałaby jednak likwidacji procedury wymagającej załatwiania ich spraw przez administrację rządową.
Wśród postulowanych warunków poprawy funkcjonowania urzędów centralnych najczęściej wskazywane są: lepsza organizacja obsługi klientów, bardziej precyzyjne prawo, podniesienie kompetencji oraz zwiększenie motywacji (wyższe wynagrodzenie) urzędników.
Zjawisko korupcji obejmuje poniżej 10 procent wszystkich urzędników: najrzadsze jest wśród pracowników informacji (4%), częstsze wśród pracowników podejmujących decyzję (7%), najczęściej zaś występuje wśród urzędników szczebla kierowniczego (13%). Patologia korupcji szerzy się zdecydowanie bardziej
w urzędach zlokalizowanych w Warszawie (ministerstwa i inne urzędy centralne), zwłaszcza jeśli chodzi o pracowników decyzyjnych (13%) i szczebel kierowniczy (20%), niż w urzędach wojewódzkich w trzech wybranych do badania województwach.
Instytucja służby cywilnej w Polsce jest bardzo młoda, słabo ukształtowana i daleka od spełnienia wszystkich kryteriów ważnych dla sprawnego i pomocnego obywatelom funkcjonowania administracji państwowej. Jej rozwój będzie miał niewątpliwie wpływ na stosunek obywateli do państwa. Warto zatem monitorować ewolucję społecznego wizerunków urzędników administracji rządowej. W kolejnych, najlepiej corocznych badaniach należałoby zwiększyć dwukrotnie celową próbę klientów urzędów administracji państwowej, tak aby objąć nimi większą liczbę regionów kraju.
I Ogół dorosłych obywateli

1. Większość obywateli wie, kto jest urzędnikiem administracji rządowej. Najtrafniej z administracją rządową identyfikowani są urzędnicy ministerstw (82%) oraz wojewodowie (66%). Co czwarty wszak przeciętnie deklaruje brak wiedzy w tym zakresie, a znaczący odsetek błędnie utożsamia z administracją rządową przedstawicieli władzy samorządowej: burmistrzów (35%), radnych gminnych (17%), radnych powiatowych (16%). Generalnie wiedza ta wiąże się z osobistymi doświadczeniami obywateli jako interesantów różnych urzędów. Nieco lepiej identyfikują urzędników poszczególnych urzędów administracji centralnej ci respondenci, którzy w ostatnim roku załatwiali w tychże urzędach jakąś sprawę. Trudno jednak byłoby przypisać im trafniejszą w ogóle wiedzę o tym, kto jest, a kto nie jest urzędnikiem administracji rządowej, jako że wykazują oni zazwyczaj skłonność do naduogólniania, zaliczając częściej do tej kategorii urzędników także przedstawicieli władz samorządowych. Dziwić może brak zależności między trafną identyfikacją zakresową pojęcia urzędnika administracji rządowej a wykształceniem. W niewielu tylko przypadkach obywatele z wyższym wykształceniem wykazują lepszą orientację od ludzi gorzej wykształconych. Wydaje się zatem, iż abstrakcyjna wiedza obywatelska o strukturze władzy nie jest zbyt powszechna, a być może nie jest także zbyt użyteczna w życiu codziennym. Z punktu widzenia poszczególnych obywateli ważniejsze jest wiedzieć, w jakim urzędzie załatwić można konkretną sprawę, niż jaki jest status danego urzędu.
W polskim społeczeństwie nadal, dziesięć niemal lat po uchwaleniu pierwszej ustawy o samorządzie gminnym i rok po reformie administracyjnej występuje skłonność do niezróżnicowanego podziału na petentów (?my?) i urzędników reprezentujących władze (?oni?). Około 20% dorosłych Polaków nie odróżnia
w dalszym ciągu administracji rządowej od samorządowej. Z drugiej wszak strony trzeba przyznać, że przeważająca większość obywateli już się nauczyła odróżniać samorząd od administracji rządowej.

2. Znacznie gorzej jest natomiast z wiedzą o Urzędzie Służby Cywilnej. Zaledwie 18% respondentów przyznaje, że słyszało o USC, przy czym w tej sprawie decydujący jest poziom wykształcenia: 31% z wyższym wykształceniem w stosunku do 15% z wykształceniem podstawowym.

3. Dominującym miejscem kontaktu obywateli z administracją rządową są urzędy skarbowe. Urzędnicy podlegający Ministerstwu Finansów są zatem w pierwszym rzędzie odpowiedzialni za społeczny wizerunek urzędnika państwowego

4. Spośród osób, które w ostatnim roku załatwiały jakąś sprawę w którymś z urzędów administracji rządowej (w większości przypadków ? przypomnijmy -- były to urzędy skarbowe) nieco ponad połowa (54%) była zadowolona ze sposobu, w jaki załatwiana była ich sprawa, a tylko co szósty był wyraźnie niezadowolony (reszta nie była ani zadowolona, ani niezadowolona, lub nie pamiętała już swojej oceny). Respondenci zadowoleni z kontaktów z urzędem przyznają, że urzędnicy byli generalnie kompetentni (90%), przystępni (86%), uprzejmi (86%) i uczciwi (77%). Rzadko też zadowoleni z urzędu respondenci przypisują urzędnikom negatywne zachowania i skłonności: chęć zarobienia na petencie (wskaźnik korupcji) ? 3,5%, chęć pokazania swojej władzy (wskaźnik arogancji urzędniczej) -- 10,5%, chęć pozbycia się jak najszybciej petenta ? 11,5%. Oczywiście, ci obywatele, którzy
z kontaktów z urzędem byli niezadowoleni, mieli zdecydowanie gorszą opinię o jego urzędnikach: kompetencję przypisało im 37%, przystępność ? 25%, uprzejmość ? 24%, uczciwość ? 42%, za to o korupcję oskarżyło ich aż 20%, o arogancję ? 65%, a o chęć pozbycia się petenta ? 73%. Można zatem powiedzieć, iż wizerunek urzędnika zależy od sposobu załatwienia sprawy, jeśli jest on po myśli interesanta, opinia o urzędniku jest wysoce pozytywna, jeśli na niekorzyść petenta ? sypią się pod adresem urzędnika oskarżenia, głownie o nierzetelność, arogancję, ale także o korupcję.

Trudno rozstrzygnąć, czy chodzi tu o efekt ?czarnych owiec? w korpusie urzędniczym (głównie urzędów skarbowych) i słuszne oskarżenia obywateli, czy też o charakter spraw i efekt ?czarnych owiec? po stronie interesantów, a tym samym pomówienia zawiedzionych niekorzystnym, choć słusznym, rozstrzygnięciem sprawy. Prawdopodobnie o jedno i drugie, ale głębszą analizą wizerunku urzędnika administracji rządowej zajmiemy się w dalszej części raportu, w której omawiać będziemy wyniki badań na celowej próbie interesantów urzędów centralnych
i wojewódzkich. W tym miejscu wypada jedynie zaznaczyć, że w opinii całej badanej próby ogólnopolskiej urzędnicy wypadają zdecydowanie korzystnie. Cechy pozytywne przypisuje im ponad dwie trzecie respondentów, zaś negatywne nie więcej niż 30%, a skorumpowanie tylko 9%. Ten ostatni wynik może zadziwiać na tle obecnej kampanii prasowej na temat korupcji w ogóle, w tym także korupcji
w administracji publicznej. Do tej sprawy też powrócimy szerzej w dalszej części raportu.

II. Badanie interesantów urzędów administracji rządowej

1. 18% respondentów kontaktowało się z urzędnikami danego urzędu nie dłużej niż rok. Niemal połowa zaś odwiedzała urząd od ponad dwóch lat. Można zatem uznać, że osoby te mają wyrobiony pogląd na pracę urzędu i na samych urzędników.
2. Mniej więcej tyle samo (po ok. 40%) interesantów ma kontakt z urzędnikami informacji i z tymi, którzy wydają decyzję, a jedynie co szósty wychodzi z gabinetu urzędnika szczebla kierowniczego, najczęściej po złożeniu odwołania od decyzji niższego szczebla. Generalnie zaś około 13% spośród tych, których pamięć nie zawodzi, składało kiedykolwiek odwołanie lub skargę do urzędników wyższego szczebla na urzędników szczebla niższego. Chociaż w liczbach bezwzględnych odsetek ten nie wydaje się zbyt duży, oznacza on znaczącą w skali kraju ilość spraw, jakimi zajmować się muszą urzędy administracji państwowej powtórnie lub wielokrotnie. Oczywiście instytucja odwołania do szczebla wyższego lub skargi w wypadku niezadowolenia interesanta z decyzji szczebla niższego jest demokratycznym przywilejem obywateli w państwa prawa, ale zarazem same odwołania i skargi zwracać powinny uwagę szczebla kierowniczego na konieczność poprawy pracy podstawowego szczebla decyzyjnego.

Niemal ośmiu na dziesięciu pytanych interesantów ocenia urzędników urzędu, w którym zwykli załatwiać swoje sprawy, jako kompetentnych. Około dwóch trzecich respondentów docenia ich sprawność funkcjonowania (szybkość załatwiania sprawy, udzielanie jasnych i wyczerpujących informacji, pracowitość). Zatem w kategoriach fachowości urzędnicy państwowi uzyskują zdecydowanie dobre noty.
Stosunek do interesantów nie jest już tak jednoznacznie pozytywnie odbierany. Co prawda trzy czwarte respondentów przyznaje, iż typowy urzędnik, z którym mieli do czynienia, był wobec nich uprzejmy, ale tylko połowa (49%) dostrzegała jego zaangażowanie w sprawy mu powierzone, a 16% czuło się wręcz zbywanych..
Zadziwiająco pozytywnie w świetle głośnych ostatnio dyskusji prasowych, radiowych i telewizyjnych, a także politycznych na temat korupcji wypadają urzędnicy administracji rządowej na wymiarze uczciwości. Za uczciwych uważa ich 75% interesantów, a podatność na korupcję zarzuca ok. 5%. Czy rzeczywiście mają oni aż tak czyste ręce, a opinia publiczna i dziennikarze idący jej śladem rozmijają się z prawdą, zarzucając administracji państwowej rażący stopień skorumpowania. Badania OBOP, wykonane w podobnym czasie, ujawniły, że około połowy dorosłego społeczeństwa żywi przekonanie o bardzo częstym lub częstym braniu łapówek przez urzędników administracji centralnej. W ocenach Transparency International Polska pod względem stopnia skorumpowania urzędników publicznych z roku na rok wypada również coraz gorzej, plasując się w rankingu międzynarodowym na pozycji 39 (wśród 85 krajów) w 1988 r. i 44 (wśród 99 krajów) w 1999 r. Zdaniem Antoniego Kamińskiego, przewodniczącego zarządu Transparency International Polska, oznacza to, że jesteśmy krajem bardzo skorumpowanym. Wyniki obecnego badania zdają się temu negatywnemu wizerunkowi urzędników administracyjnych przeczyć. Rozstrzygnięcie, który z tych wizerunków jest prawdziwy, a który nie, jest w zasadzie niemożliwe, jako że nie ma trafnych obiektywnych statystyk przekupstwa w rejestrach policyjnych, prokuratorskich i sądowych. Zdani jesteśmy zatem wyłącznie na dane sondażowe. A tu obserwujemy następującą prawidłowość: gdy pytamy ludzi
o opinię, zakres korupcji wydaje się ogromny, gdy zaś pytamy o zachowania,
a więc konkretne przypadki przekupstwa lub oczekiwania łapówki, z którymi respondent osobiście się spotkał ? wskaźnik powszechności korupcji
i podatności na korupcję gwałtownie spada. W przywołanym wyżej badaniu OBOP, a także w sondażach Transparency International pytano o opinię,
w naszym zaś badaniu pytaliśmy respondentów, czy konkretni urzędnicy,
z którymi mieli do czynienia, chcieli na nich zarobić, byli zachłanni czy skorumpowani lub podatni na korupcję. Problem w tym, że nie wiemy, czy pytanie o realne, konkretne doświadczenia daje lepszą miarę korupcji od pytania o opinie. W Polsce bowiem zarówno branie łapówek, jak i ich dawanie jest niezgodne z prawem. Osłabiać to może gotowość interesantów do ujawniania faktu korupcji, w której jako strona biorą udział. Ponadto w naszym badaniu próba stałych klientów urzędów centralnych była w pewnym stopniu próbą samowyselekcjonowaną i obejmowała nadreprezentację klientów, którym w dniu badania udało się pomyślnie załatwić sprawę w danym urzędzie: ludzie mniej chętnie godzą się na rozmowę z ankieterem, gdy spotyka ich niepowodzenie. Zastrzeżenie to osłabia wyjątkowo jednak duża zgodność wskaźników korupcji w obu badanych próbach, a próbę ogólnopolską może wszak uznać za reprezentatywną, nie zniekształconą przez autoselekcję. Ponadto na rzecz trafności szacunków zakresu korupcji w naszym badaniu przemawia fakt idealnej niemal zgodności rozkładów odpowiedzi w trzech różnych miarach korupcji: zachłanności, chęci zarobienia na kliencie i w pytaniu, w którym wprost użyto terminu ?korupcja? i ?podatność na korupcję?
Mając na uwadze powyższe trudności z rzetelnym oszacowaniem zakresu korupcji w administracji państwowej, warto zwrócić uwagę na zależność między pozycją urzędu i urzędnika w hierarchii administracji rządowej a podatnością na korupcję. Zachłanność urzędników i chęć zarobienia na kliencie rośnie wraz z zakresem władzy urzędnika i urzędu: większa jest wśród kadry kierowniczej niż pracowników niższego szczebla i większa jest w ministerstwach niż w urzędach wojewódzkich. Wśród urzędników na stanowiskach kierowniczych sięga ona 13% (wobec 4% wśród pracowników informacji i 5-7% wśród pracowników podejmujących decyzję), a w ministerstwach i urzędach centralnych wydających różnego rodzaju koncesje i pozwolenia obejmuje ona według relacji naszych respondentów co piątego urzędnika na stanowisku kierowniczym wobec zera procent kierowników w urzędach wojewódzkich. Ostatni wynik należy przyjmować z ostrożnością ze względu na niewielką liczebność próby interesantów kontaktujących się w dniu badania z urzędnikami szczebla kierowniczego. Dla całej próby interesantów zakres podatności na korupcję urzędników różnych szczebli, z którymi w danym urzędzie respondenci mieli czynienia w dniu badania, jest jednak również zdecydowanie niekorzystny dla Warszawy (11%) w porównaniu z trzema urzędami wojewódzkimi (Lubuskie, Wielkopolskie, Podlaskie -2%). Zależność ta oznacza zapewne, że podatność na korupcję rośnie wraz z finansową wagą spraw załatwianych prze danego urzędnika
i w danym urzędzie. Pracownicy szczebla kierowniczego, zwłaszcza w ministerstwach, rozstrzygają zazwyczaj sprawy, których efekty finansowe dla interesantów są dużo większe niż konsekwencje spraw załatwianych w urzędach wojewódzkich i na niższych szczeblach hierarchii administracyjnej.
Wniosek jaki wynika z danych na temat korupcji: korupcja urzędników administracji rządowej jest w Polsce zjawiskiem groźnym nie przez swoją powszechność, bo jej zakres jest prawdopodobnie niewielki, lecz przez wagę spraw i miejsca oraz rangę urzędników, których dotyczy. Jedynym sensowny zatem sposobem jej zwalczania jest jawność kryteriów i procedur podejmowania decyzji leżących w gestii wyższych urzędników urzędów centralnych, zwłaszcza ministerstw, oraz możliwie największe ograniczenie zakresu spraw, jakie interesanci załatwiać muszą w trybie decyzji administracyjnej na najwyższych szczeblach administracji rządowej (wszelkiego rodzaju koncesji i zezwoleń). Z pewnością bowiem korupcja na szczytach władzy administracyjnej (niewątpliwie najgroźniejsza, bo bliska polityki) nie jest rezultatem defektów charakterologicznych czy niskiego morale urzędników lecz pochodną wielkości pokusy, przed jaką urzędnicy ci stają podejmując decyzje o dużych potencjalnie konsekwencjach finansowych dla petenta.

3. Nie tylko wizerunek urzędników, ale także wizerunek urzędów administracji rządowej jest zdecydowanie pozytywny. Zdaniem 54% respondentów urząd,
w którym właśnie załatwiali swoją sprawę, zapewnił im właściwą informację,
a 67% oceniło warunki lokalowe dla klientów (poczekalnie, miejsca do siedzenia) jako odpowiednie. Połowa respondentów uznała sposób załatwiania klientów przez dany urząd za sprawny, a dalsze 31% za niezbyt sprawny, ale do przyjęcia; tylko 11% oceniło go jako nieodpowiedni, a 4% jako zły. Nie oznacza to jednak powszechnego uznania konieczności zajmowania się przez dany urząd tymi sprawami, z którymi zjawili się tam respondenci. Mniej niż połowa (43%) widzi potrzebę zachowania obecnej procedury załatwiania ich spraw przez dany urząd,
a 11% postuluje likwidację konieczności załatwiania przez urząd spraw takich jak te, z którymi przyszli. Opowiadają się za tym głównie klienci ministerstw i innych warszawskich urzędów centralnych (15%) i jednego z trzech urzędów wojewódzkich (Podlaskie -13%). Jeśli chodzi o sposób poprawy pracy urzędu, przeważają postulaty dotyczące organizacji obsługi klientów (32% zrozumiałe ? mówią to klienci), a także zmiany prawa (33%); w dalszej kolejności petenci oczekują zwiększenia kompetencji pracowników poprzez szkolenie (29% wskazań), zmianę ich mentalności (23%) oraz wymianę kadr (11%); doceniają też, szczególnie ci bogatsi, potrzebę podniesienia wynagrodzeń urzędników (28% wskazań).
4. Instytucja służby cywilnej nie jest powszechnie znana nawet wśród stałych klientów urzędów centralnych. Słyszało o niej zaledwie 28% respondentów, najwięcej wśród osób z wyższym wykształceniem (41%), najbogatszych (40%), mieszkańców dużych miast powyżej 200 tys. (32%) i przedstawicieli kadry kierowniczej (49%). Ci, którzy wiedzą, czemu instytucja ta ma służyć, pozytywnie oceniają jej spodziewane efekty; zwiększenia kompetencji urzędników spodziewa się 24% respondentów, usprawnienia załatwiania spraw w urzędach centralnych 23%, poprawy organizacji pracy urzędów 13%; ale tylko 6% oczekuje ograniczenia korupcji (co może wynikać z niewielkiego zasięgu tego zjawiska w administracji rządowej w ocenie respondentów ? patrz wyżej), a ok. 30% nie spodziewa się po służbie cywilnej niczego dobrego lub wręcz obawia się zmian na gorsze (np. wzrostu korupcji lub rozrostu biurokracji). Wydaje się zatem, że Urząd Służby Cywilnej powinien nieco większą uwagę poświęcić polityce informacyjnej na temat swoich zadań i dokonań.