Administracja to wszelka zorganizowana działalność zmierzająca do osiągnięcia pewnych celów, jest działalnością trwałą, celową i planową.
Etymologicznie administracja to czynność podporządkowana rozkazom, administracja publiczna jest sprawowana przez państwo, a więc przez organy państwowe, jak też i związki publiczno-prawne i inne podmioty administracji.
Administracja publiczna, jaką znamy dzisiaj pojawiła się szerzej i zaczęła się tak naprawdę rozwijać od monarchii absolutnej. Dzisiejsza administracja uregulowana jest prawnie, działa w sposób sformalizowany, jest szeroko rozbudowana, co do przedmiotu działania. Konsekwencją czego jest rozbudowa administracyjna. Administracja publiczna jest także ukształtowana hierarchicznie z zarysowaną silnie specjalizacją. Boryka się z problemami wewnętrznej koordynacji. Administracja publiczna obecna była wcześniej w kościele katolickim a także w miastach od kiedy były tylko one samorządnymi gminami. Termin "administracja" pochodzi z łac. Ministrare ozn. służyć. Administracja publiczna jest zatem sługą ustroju społeczno-polityczno-gospodarczego i aparatem wykonawczym władzy politycznej. Działalność administracji publicznej polega na wykonywaniu zadań ujętych w odpowiednich ustawach prawnych, w tym odniesieniu do administracji publicznej zawiera się istota podziału władzy. Do zadań władzy wykonawczej i do podległej jej administracji publicznej należy zarówno respektowanie jak i wykonywanie prawa.
Funkcja administracji publicznej podlega dynamicznym przeobrażeniom. Treść funkcji administracji publicznej decydującej o istocie charakteru i istocie działania zmienia się w toku historii gdyż decydującym czynnikiem był czynnik polityczny i gospodarczy. Nie mniej jednak administracja publiczna (jako system) winna zawsze stać na straży interesów państwowych. Oznacza to, że administracja publiczna (cywilna, wojskowa, rządowa, samorządowa) odpowiada w praktyce za porządek publiczny a także za stan bezpieczeństwa w państwie i życia obywateli. Taką funkcję administracja publiczna musi spełniać w każdym nowoczesnym państwie, choć sposób jej wykonywania inny był w państwie liberalnym, absolutnym i realizującym doktrynę obywateli. Budowa administracji publicznej powinna odpowiadać sytuacji państwa w zmieniającym się kontekście historycznym w danej sytuacji wewnętrznej i międzynarodowej jak i pamiętne doktrynie. Aparat administracji zwłaszcza typu współczesnego aparatu jest na pionowym i poziomym podziale pracy oraz związanej z nimi specjalizacji, zbudowany jest hierarchicznie, funkcjonuje na podstawie generalnych reguł postępowania.
W państwie demokratycznym administracja jest sługą prawa ( zasada praworządności wykonuje cele i przestrzega ) Administracja publiczna odpowiada praktycznie za porządek publiczny jak również za stan bezpieczeństwa państwa, życia zbiorowego i obywateli, administracja musi być zbudowana racjonalnie a oprócz racjonalności w rozumieniu teorii organizacji i kierowania ustroju administracji państwa ściele odpowiada jego interesom współczesnym i przyszłym . Taką funkcję administracja publiczna musi spełniać w każdym nowoczesnym państwie, choć sposób jej wykonania może być różny, inny był w państwie absolutnym inny w liberalnym, jeszcze inny w krajach praktycznie realizujących doktrynę dobrobytu, inny w państwach faszystowskich, w ustroju stalinowskim czy państwach realnego socjalizmu, a inny powinien być w państwach postkomunistycznych, odbudowujących demokrację i gospodarkę rynkową.
W naszym państwie przez prawie pół wieku po 1944 roku nauczano studentów prawa , że prawo jest instrumentem polityki , jak również, że państwo jest aparatem przymusu. Tak rzeczywiście było przez te pół wieku, bo Polska nie była w pełni suwerenna. Jedynie w warunkach suwerenności państwo może być dobrem wspólnym wszystkich obywateli, a administracja – służbą polityczną.
Zanim przejdziemy do administracji po roku 1989, spójrzmy najpierw jak wyglądała administracja w Polsce na przełomie wieków, jak się kształtowała i jaki wpływ miała na sytuację polityczną Polski.
Większość modeli rozwojowych administracji publicznej w poszczególnych krajach posiada wielowiekową historię. Tymczasem Polska była przez pewien czas (XIX w.) pozbawiona samodzielnego bytu państwowego. Utraciła go w 1795 r. w wyniku III rozbioru. Odzyskała dopiero z końcem I wojny światowej. W początkach okresu porozbiorowego występowały na ziemiach polskich organizmy państwowe, które były na współ suwerennymi organizacjami państwowymi (Księstwo Warszawskie, Królestwo Polskie, czy wreszcie Wolne Miasto Kraków in. Rzeczpospolita Krakowska, Forma „Państwa Podziemnego”). Wszystkie te organizmy państwowe funkcjonujące w czasach ówczesnych tylko w niewielkim stopniu nawiązywały do dawnych rodzimych rozwiązań administracyjnych. Rozwiązania te kształtowane od czasów demokracji szlacheckiej a zmodernizowane w okresie panowania Stanisława Augusta Poniatowskiego miały wiele cech szczególnych pozwalających mówić o ówczesnym polskim modelu administracji publicznej. Był to tzw. model władzy obywatelskiej. Był to model demokratyczny, bowiem od 1791 r. dopuszczał do udziału we władzy politycznej i administracyjnej tylko stan szlachecki lub też stan bogatego mieszczaństwa.
Od 1791r. w Polsce stworzono szansę stopniowego rozszerzenia uprawnień obywatelskich na członków innych stanów, poczynając od bogatego mieszczaństwa. XVIII wieczny model polskiej administracji wyróżniał się, zatem stosowaniem szerokich mechanizmów wyborczych: wybory do Sejmu, wybory do organów centralnych w tym do Rady Nieustającej (odpowiednik Rządu) oraz wybór do Sejmików Ziemskich jako organizacji administracji terytorialnej. Wskutek braku polskiej państwowości w okresie porozbiorowej rodziny model administracji publicznej skrystalizowany w okresie Stanisławowskim nie mógł wywrzeć wpływu na kształtowanie się instytucji publicznych u progu niepodległości. W dobie istnienia II RP jedną z głównych zadań na drodze unifikacji państwa musiała się dokonywać za znacznym uwzględnieniem rozwiązań zaborczych państw. II RP przyjęła zatem austriacki model procedury administracyjnej i sądownictwa administracyjnego, pruski (co do zasady) model samorządu terytorialnego oraz rosyjskie wzory instytucji finansowych łącznie z koncepcją NIK.
Ten nowo powstały system jako całość był systemem oryginalnym zapewniającym należyte wywiązywanie się przez państwo z większości zadań, które do niego należały. Oczywiście nie był to system wolny od wad. Wynikały przede wszystkim z uwarunkowań społecznych i politycznych tamtego okresu. II RP była państwem wielonarodowościowym. Oprócz tego kraj przechodził przeobrażenia typowe dla tej części Europy polegające na przejściu od demokracji do autokratyzmu. System administracji borykał się ponadto z problemami o charakterze wewnętrznym. Podstawowe znaczenie miała tu formalna tymczasowość urządzeń administracyjnych utworzonych na początku odzyskanej państwowości.
Przykład: Tymczasowa miała być organizacja rządu i administracji centralnej.
Tymczasowy miał być podział województw wprowadzony od 1919 r. Tymczasowo także nie uregulowano kwestii samorządu wojewódzkiego. Wiadomym jest fakt, że nic nie jest tak trwałe jak „prowizorka”, wobec czego wszystkie rozwiązania przetrwały do 1939 r. Formalna tymczasowość instytucji administracyjnych II RP miała jednak pewne korzystne konsekwencje. W okresie II RP powołano kolejno IV rządowe komisje do spraw całościowej reformy administracyjnej. Pierwsza z tych Komisji powołana została w 1920 r. pod przewodnictwem Stanisława Wojciechowskiego.
Po zakończeniu II Wojny Światowej, sejm przyjął regulującą tymczasowo zakres władzy w państwie ustawę (zwaną Małą Konstytucją) nawiązującą do rozwiązań z 1921 r. W praktyce nasilała się sowietyzacja Polski; ranga sejmu malała, a władzę sprawowała komunistyczna Polska Zjednoczona Partia Robotnicza (Biuro polityczne partii stawało się najpoważniejszym czynnikiem w życiu publicznym, dominującym nad Radą Ministrów i wpływającym na funkcjonowanie parlamentu). 22 VII 1952 r. uchwalono ustawę zasadniczą, wzorowaną na sowieckiej konstytucji z 1936 r.; w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (nazwa nadana w konstytucji) usankcjonowano m.in. dyktaturę partii komunistycznej i sojusz ze Związkiem Sowieckim, kolejne sejmy pochodziły z niedemokratycznych wyborów i choć miały szerokie formalnie uprawnienia, nie były rzeczywistym ośrodkiem władzy w państwie ani wyrazicielem woli obywateli .Choć pozycja polskiego sejmu na tle podobnych instytucji w innych państwach komunistycznych wydawała się silniejsza, to jedynie w niektórych okresach (przy kolejnych „odwilżach" po październiku 1956, grudniu 1970, sierpniu 1980) następowało na krótko pewne ożywienie i wzmocnienie sejmu. Strajki w 1980 r. i powstanie „Solidarności" zapoczątkowały proces głębokich przemian politycznych i społecznych nie tylko w Polsce, ale i w innych krajach bloku wschodniego.
Jednak dopiero w 1989 r. — wobec coraz bardziej słabnącej władzy komunistycznej, a rosnącej roli opozycji doszło do porozumień „okrągłego stołu", które otworzyły drogę do częściowo demokratycznych wyborów (4 VI 1989 r.); wyłonione zostały Sejm X kadencji zw. kontraktowym, (bowiem ustalono wcześniej liczbę mandatów dla ludzi z opozycji) i wybrany w wolnych wyborach (przywrócony) Senat I kadencji; Sejm z Senatem tworzyły Zgromadzenie Narodowe celem wyboru prezydenta. 29 grudnia znowelizowano konstytucję: przywrócono nazwę Rzeczpospolita Polska (odtąd III Rzeczpospolita) i tradycyjne godło „Orła w koronie”, usunięto zapis o przewodniej roli partii komunistycznej. Rozpoczęto prace nad nową konstytucją: jesienią 1990 r. uchwalono poprawkę wprowadzającą powszechne wybory prezydenta. Został nim Lech Wałęsa, któremu Prezydent Rzeczypospolitej na uchodźstwie Ryszard Kaczorowski przekazał (22 XII 1990) oryginał Konstytucji kwietniowej i insygnia najwyższych władz państwa przechowywane od czasów wojny w Londynie. W połowie 1991 r. Sejm podjął decyzję o samo rozwiązaniu i uchwalił nową ordynację wyborczą. 27 października odbyły się pierwsze w powojennej Polsce w pełni demokratyczne wybory parlamentarne. Rok później wprowadzono zasadnicze zmiany w konstytucji regulujące stosunki między władzą wykonawczą a ustawodawczą (kolejna tzw. Mała Konstytucja).Nową Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej uchwaliło Zgromadzenie Narodowe 2 IV 1997 r.; ustawę zasadniczą zatwierdzono w ogólnonarodowym referendum 25 V 1997; konstytucja ugruntowuje w Polsce demokrację parlamentarną, uwzględnia zasadę podziału władz z racjonalnym wzmocnieniem pozycji władzy wykonawczej (rządu RP), zawiera obszerny katalog wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela. W przebudowie życia społeczno-politycznego i gospodarczego w Polsce na przełomie XX i XXI w. parlament III RP odgrywa zasadniczą rolę.
LATA ’80-te
W latach tych zaczęto nieśmiało zaznaczać powrót do niektórych rozwiązań przedwojennych. Punktem zwrotnym okazało się przywrócenie sądownictwa administracyjnego. Sądownictwo administracyjne mimo odmiennej koncepcji ustrojowej zbliżało się do modelu przedwojennego. Polska jako jedyny kraj socjalistyczny posiadała Sąd Administracyjny. W połowie lat ’80-tych częściowo dla stworzenia pozorów normalizacji po okresie stanu wojennego utworzono w Polsce pewne instytucje przyjęte z zachodu. W szczególności Trybunał Konstytucyjny oraz Urząd Rzecznika Praw Obywatelskich.
Narodowe modele administracji publicznej
Kształtowanie się współczesnych modeli administracji publicznej przebiegało w różnych warunkach politycznych i społeczno-ekonomicznych, w krajach europejskich i na całym świecie
Różnice widoczne w czasach dzisiejszych wynikają z pewnych podziałów i zależności oraz różnic, jakie dzieliły poszczególne kraje w dobie kształtującego się i rozwijającego oświecenia (XVII i XVIII w). Różnice te występowały w zakresie kultury politycznej i tego, co określa się mianem kultury administracyjnej. Administracja publiczna mogła zatem działać jako aparat wykonawczy zarówno w monarchii absolutnej, gdzie władza monarchy była nieograniczona, bądź też w ramach republiki, czyli ustroju, gdzie czynnik społeczny reprezentowany był przez ciało parlamentarne i wywierał odczuwalny wpływ na rząd. W epoce oświecenia ukształtowały się różne podejścia do zagadnienia dostosowania administracji publicznej do potrzeb danego czasu. Dzisiaj stanowi to kolebkę kultury politycznej i administracyjnej w poszczególnych latach, i tak np. oświecenie angielskie a za nim amerykańskie opierało się w dużej mierze na empiryzmie i pragmatyzmie zwłaszcza w sferze metodologii – na rozumieniu indukcyjnym zaś w sferze praktycznej – na praktycznych doświadczeniach. Oznacza to, że instytucje publiczne dopasowywały się do potrzeb danego czasu w drodze różnych reform, a także mechanizmów zarządzania sprawami publicznymi. W myśl oświeceniowej Francji i Niemiec; w odróżnieniu od oświecenia angielskiego dominowały wątki racjonalizmu (zupełnie zaprzeczające empiryzmowi). Uznawano zatem, że wiedzę o świecie uzyskuje się dzięki „czystemu rozumowi.
Model angielski ( w ujęciu historycznym). Omawiając model angielski należy zwrócić uwagę, że nie jest to samo, co model brytyjski z tego powodu, że co prawda aparat polityczny (monarcha, parlament, gabinet) obejmował już całe zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii, ale administracja centralna i terytorialna była odrębnie zorganizowana dla Anglii i Szkocji. Odrębność systemu prawnego i sądowego oraz prawna odrębność administracji terytorialnej występuje w Szkocji do dnia dzisiejszego. XVIII wieczna Anglia to przykład doskonałej republiki w ówczesnym rozumieniu. Opierała się w dziedzinie ustroju politycznego na kształtującym się systemie parlamentarno-gabinetowym. Ministrowie tworzący razem rząd byli jak klasyczny monarcha powoływani i odwoływani przez monarchę. W miarę upływu czasu monarcha tracił swoje wpływy na ministrów, bowiem zaczęła się kształtować zasada odpowiedzialności politycznej rządu. Już w XVIII w. Monarchowie wycofali się z bezpośredniego udziału w życiu politycznym państwa, jak i z przewodniczenia, a nawet z obecności na posiedzeniach gabinetu. W tych warunkach jedynym szefem władzy wykonawczej i politycznym zwierzchnikiem rządu stał się przywódca większości w izbie gmin i był tytułowany „premierem”.
Nieoficjalny tytuł premiera obowiązywał od początku istnienia tej instytucji, jednak oficjalnie zaczęto posługiwać się nim od 1937 r. Premier brytyjski od początku nie mógł piastować żadnej teki ministralnej. Silna pozycja premiera jest jednym z charakterystycznych rysów angielskiego modelu politycznego. Rysem taki jest również rozróżnienie i rozdział pojęć.
Współcześnie rząd składa się z ponad 100 ministrów, którzy muszą być członkami jednej z 2 izb parlamentarnych. Około 20 z nich stanowią ministrowie gabinetowi zasiadający w gabinecie. Ministrowie gabinetowi to przede wszystkim szefowie najważniejszych resortów, np. lord kanclerz (jest odpowiednikiem Ministra Sprawiedliwości w Polsce). Ministrami gabinetowymi mogą być również pewni ministrowie bez teki wykonujący ważne funkcje polityczne w Anglii, np. lord przewodniczący rady prywatnej oraz strażnik tajnej pieczęci. Skład gabinetu w systemie administracji publicznej w Anglii nie jest stały, poza grupą ministrów, którzy tradycyjnie wchodzą w skład gabinetu. Bywają tacy ministrowie, którzy w gabinecie reprezentowani są rzadko bądź nawet sporadycznie, co nie przeszkadza im być szefami poszczególnych resortów.
Pozostali członkowie rządu to przede wszystkim tzw. ministrowie młodsi – juniorzy. Z reguły noszą oni tytuł parlamentarnych podsekretarzy stanu i każdy z nich zastępuje właściwego ministra w zakresie spraw politycznych, będąc także członkiem jednej z izb parlamentarnych. Obok parlamentarnych parlamentarzy stanu, którzy zmieniają się wraz ze zmianą rządu występują także parlamentowi „stali” sekretarze i ci piastują swoją funkcję zawodowo. W praktyce są to najwyżsi urzędnicy ministerstw, a tym samym są oni zastępcami ministrów ds. administracji zachowującymi swoje stanowiska po zmianie większości parlamentarnej funkcje szefów służb cywilnych w ministerstwie. Jeżeli chodzi o system administracji terytorialnej to w zasadzie w Anglii opiera się on na pełnym samorządzie terytorialnym. Oznacza on jednak coś zupełnie innego niż samorząd terytorialny w ujęciu terytorialnym. Samorząd angielski traktowany w kategoriach politycznych nie jest formą udziału obywateli w wykonywaniu zadań administracyjnych. Samorząd w Anglii stanowi naturalną instytucję polityczną a nie tylko administracyjną. Jest to swoisty odpowiednik parlamentaryzmu na szczeblu lokalnym działający bez równoległego występowania przedstawicieli rządu w terenie, (czyli, np. w Anglii brak odpowiednika wojewody, bowiem następuje sam wybór z ludu do sejmiku).
Administracja terytorialna w Anglii stanowi swoisty paradoks polegający na niecentralizacji, który opiera się na zasadzie ustawowego określenia zadań samorządu w sposób enumeratywny, czyli przez wyliczenie – hierarchiczność –pewnych zadań i ogólna klauzula domniemania samorządu zakłada, że jest on właściwy w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym. Domniemanie właściwości samorządu gminnego w sprawach lokalnych występuje także w naszym ustawodawstwie, jak również w naszych nowych sformułowaniach konstytucyjnych.
Model niemiecki Administracja niemiecka kształtowała się w XVIII w. w ramach poszczególnych państw, z których największe znaczenie miały Prusy i Austria. Punktem wyjściowym modelu niemieckiego była monarchia absolutna (odpowiednikiem króla był cesarz). Monarchia absolutna wzorowana była na stylu francuskim (czasy Ludwika XIV). Monarchia oświeceniowa była otwarta na racjonalne hasła wieków, ale tylko po to, by jak najdłużej utrzymać monarchię absolutną. Oznacza to, że dopuszczono reformy z odgórnym kierowaniem państwem oraz reformy, które zapewniałyby społeczeństwu pewien dostęp do administracji. Monarchia oświecona była także otwarta na poddanie jej działalności prawu. Otwarcie monarchii niemieckiej było jednym z podstawowych powodów, dla których Niemcy nie potrzebowały rewolucyjnej drogi do kapitalizmu, w odróżnieniu od Francji. Reformy zapoczątkowane w XVIII w. były zatem kontynuowane bez rewolucyjnych zmian politycznych i społecznych w ciągu XIX w. Reformy niemieckie polegały w szczególności na zorganizowaniu racjonalnego systemu administracji centralnej i terytorialnej, na ukształtowaniu stałego zawodowego korpusu urzędników państwowych oraz na stworzeniu nowoczesnych podstaw odpowiedzialności państwa przed sądami powszechnymi. Wprowadzono także udział czynnika społecznego w administracji, a więc tym samym wprowadzono mechanizm samorządu terytorialnego. Racjonalny system administracji centralne wiązał się przede wszystkim z wprowadzeniem jednego podziału i jasnego z punktu widzenia prawnego podziału resortowego oraz powołanie do życia ciała, w którym mogliby zasiadać wszyscy ministrowie. Podział resortowy w Niemczech ma charakter „klasyczny”. W rządzie występowało 5 ministrów i byli to m.in. Minister Spraw Zagranicznych, Minister Wojny (wojskowości i obrony narodowej), Minister Sprawiedliwości, Minister Skarbu, Minister Spraw Wewnętrznych (uważany za gospodarza kraju, czyli sprawował funkcję obecnego premiera-kanclerza).
Dalsza ewolucja podziału resortowego polegała na powstawaniu nowych ministerstw (oświaty, rolnictwa, handlu, przemysłu itd.) charakterystyczną cecha Niemiec był fakt, że ministrowie zasiadali razem stanowiąc Radę Ministrów, gdzie prawnie wyróżniono jednego z jego członków przyznając mu szczególne uprawnienia. Osoba taka do dzisiaj nazywana jest „kanclerzem”.
Dzięki różnym reformom stworzono w Niemczech zawodowy i stały aparat administracyjny. Dostęp do wyższych urzędów w Niemczech uzależniony jest w krajach niemieckich od wykazania się odpowiednimi kwalifikacjami. W Niemczech powstała też charakterystyczna konstytucja dotycząca samorządu terytorialnego.
PROJEKT KOMPLEKSOWEJ REFORMY KRAJU PO ROKU 1989
Jedną z najistotniejszych reform dotyczących administracyjnego systemu publicznego było przywrócenie ustroju samorządowego w gminach. Reforma ta była fundamentalną przemianą reformy państwa i pierwszym krokiem do budowy społeczeństwa obywatelskiego. W gabinecie Mazowieckiego pełnomocnikiem rządu do spraw reformy samorządu terytorialnego był Jerzy Rogulski. Głównym aktem samej reformy byłą ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym a obecnie nosi ona nazwę Ustawa o samorządzie gminnym. Reforma miała charakter wyłącznie strukturalny. Nie wymagała zmian w podziale administracyjnym kraju. W kategoriach merytorycznych traktowana była jako mechanizm odbudowy demokracji lokalnej i gospodarki komunalnej. 27 V 1990 r. odbyły się od ponad pół wieku w pełni wolne wybory w Europie Środkowej i Wschodniej. Po sukcesie reformy gminnej pojawiły się różnego rodzaju inicjatywy kolejnych rządów na rzecz całościowej lub częściowej przebudowy administracji publicznej. W przypadku projektów częściowych z reguły łączyły one administrację terytorialną z samorządem lub modną wówczas ideą regionalizacji. W okresie 1989 do 1997 r. przyjęto wiele istotnych ustaw odnoszących się do ustroju administracji publicznej państwa. W praktyce poza reformą gminną z ’90 tego roku administracja publiczna w Polsce i sposób jej funkcjonowania w wymienionych latach nie uległ zmianom. Reformy zostały podjęte w roku 1998 przez rząd Jerzego Buzka. Mieliśmy tutaj do czynienia z reformą ustrojową państwa. W czasie tej reformy powstał pakiet ustaw, tj:
· Ustawa o samorządzie powiatowym
· Ustawa o samorządzie wojewódzkim
· Ustawa o administracji rządowej w województwie
· Ustawa o wprowadzeniu 3-stopniowego podziału terytorialnego państwa.
W ciągu kilku miesięcy poza uchwaleniem powyższych ustaw o charakterze ustrojowym opracowano także głębokie zmiany w systemie administracji publicznej. W tym celu znowelizowano ponad 200-cie ustaw prawa materialnego.
W administracyjnym podziale kraju, posiadamy trzystopniowy podział państwa:
- Wojewoda
- Powiaty
- Gminy
Podział kraju związany jest z modelem administracji interregionalnej a ściślej rzecz ujmując z polityką interregionalną.
Samorząd terytorialny wykonuje wszelkiego rodzaju zadania publiczne ustalone w konstytucji i ustawie o samorządzie terytorialnym. Podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina. Pozostałe jednostki to powiat i województwo.
Wyróżnia się dwa rodzaje samorządów:
· Samorząd lokalny (gmina, powiat)
· Samorząd terytorialny (województwo)
Jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną ("sondualizm"). Przysługuje im prawo własności i inne prawa majątkowe (mienie komunalne) co jest istotne.
Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie rządowej. Zadania publiczne, które służą zaspokojeniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez samorząd terytorialny jako tzw. zadania własne. Oprócz zadań własnych jednostki samorządów terytorialnych mogą wykonywać zadania zlecone. Jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych. Natomiast dochodami jednostek są ich dochody własne (podatki i opłaty lokalne) oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa.
Jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków lokalnych. Swoje zadania jednostki samorządu terytorialnego wykonują za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych.
Samorząd gminny
Mieszkańcy danej gminy z mocy prawa tworzą tzw. wspólnotę samorządową. O ustroju gminy stanowi jej statut. Gmina może tworzyć jednostki pomocnicze, tj.:
- Sołectwa na wioskach
- Dzielnice
- Osiedla i inne jednostki
- Miasto na terenie gminy, jeżeli gmina jest mieszana
Zakres działania i zadania należące do gminy to:
- Przestrzeganie ładu przestrzennego (plan zagospodarowania przestrzennego);
- Gospodarowanie nieruchomościami;
- Ochrona środowiska, przyrody, gospodarki wodnej;
- Dbanie o infrastrukturę (drogi, mosty, ścieżki np. rowerowe, chodniki, organizacja ruchu),
- Zapewnienie lokalnego transportu zbiorowego;
- Ochrona zdrowia;
- Pomoc społeczna;
- Zaopatrzenie mieszkańców w wodę;
- Wybudowanie kanalizacji, utrzymanie czystości, porządku, urządzeń sanitarnych;
- Zapewnienie dostępu do wysypiska śmieci;
- Uzbrojenie w media (gaz, energię elektryczną, wodę itd.);
- Edukacja publiczna;
- Dbanie o kulturę na poziomie lokalnym (utrzymywanie bibliotek itp.);
- Kulturę fizyczną i kulturystykę;
- Udostępnienie i dbanie o targowiska, hale targowe;
- Cmentarze;
- Porządek publiczny i bezpieczeństwo;
- Ochrona p.poż.;
- Utrzymanie obiektów gminnych i innych urządzeń użyteczności publicznej;
- Wspieranie polityki prorodzinnej;
- Wspieranie i upowszechnianie samorządu;
- Promocja gminy;
- Współpraca ze społecznościami lokalnymi.
Władze gminy. Organami gminy są:
· Rada gminy jako organ kolegialny;
· Organ 1-osobowy - wójt, burmistrz, prezydent
Do zadań Rady Gminy należą:
· uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego;
· uchwalanie uchwał w sprawie podatków;
· uchwalanie zasad ustalania i przyznawania stypendium
Rada gminy kontroluje działalność wójta i gminnych jednostek organizacyjnych i pomocniczych. Wybiera ona ze swego grona przewodniczącego.
Osoby wchodzące w skład gminy:
· Radny,
· Wójt,
· Z-ca wójta
· Sekretarz gminy
· Skarbnik
Samorząd powiatowy. Mieszkańcy powiatu tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Ma osobowość prawną. Samodzielność powiatu podlega ochronie samorządowej.
Zakres działania i funkcje.
Wykonuje zadania określone w ustawie o charakterze ponadgminnym w zakresie:
Promocja i ochrona zdrowia
· Pomoc społeczna
· Polityka pro rodzinna
· Wspieranie osób niepełnosprawnych
· Transport zbiorowy i drogi publiczne
· Kultura i ochrona dóbr kultury
· Kultura fizyczna i turystyka
· Geodezja, kartografia
· Gospodarowanie nieruchomościami
· Ochrona środowiska i przyrody
· Ochrona praw konsumenta
· Utrzymanie powiatowych obiektów użyteczności publicznej
· Promocja powiatu
Władze powiatu.
Organami powiatu są Rada i Zarząd Powiatu.
Działalność organów jest jawna. Rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym. Zarząd powiatu jest organem wykonawczym. W skład samorządu wchodzi starosta będący przewodniczącym zarządu vice starosty i członkowie. Zarząd powiatu wykonuje uchwały Rady powiatu.
Samorząd województwa. Mieszkańcy tworzą regionalną wspólnotę samorządową. Organy samorządu wojewódzkiego działają na podstawie i w granicach określonych ustawą. Do zakresu działań należy wykonywanie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim. Administracja rządowa w województwie jest zespolona w jednym urzędzie i pod jednym zwierzchnictwem. Administracja samorządowa w województwie nie narusza samodzielności gminy. Ustrój województwa jako jednostki samorządu terytorialnego określa statut województwa.
Zakres działalności:
· Pielęgnowanie polskości
· Rozwój i kształtowanie
· Pobudzanie aktywności gospodarczej
· Podnoszenie konkurencyjności
· Podnoszenie innowacyjności
· Wspieranie rozwoju nauki i kultury
· Promocja walorów województwa
· Utrzymanie i rozwój infrastruktury województwa
Samorząd województwa wykonuje zadania w zakresie:
· Edukacji publicznej w tym szkolnictwa wyższego;
· Promocji i kultury zdrowia
· Ochrony środowiska (pozostałe jak przy powiecie)
Organami samorządu wojewódzkiego są Sejmik województwa i Zarząd. Działalność jest jawna. Sejmik jest organem stanowiącym i kontrolnym. Zarząd jest organem wykonawczym.
W jego skład wchodzi 5 osób:
· Marszałek województwa, który jest przewodniczącym;
· Vice Marszałek
· Pozostali członkowie
Nadzór nad działalnością województwa sprawuje prezes Rady Ministrów, który jest ministrem w terenie i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych Regionalna Izba Obrachunkowa.
„(...) Historia zna myślicieli, którzy patrząc na świat niejako przez okno swojego zacisznego pokoju, z metodycznością matematyka budowali plany jak systemy dedukcyjne, wychodząc z kilku prostych i oczywistych założeń, ocen i wskazań. Tworzyli w ten sposób dzieła, które nieraz bardzo sugestywnie działały na umysły innych i dawały im silne impulsy do działania. Zna też historia pełnych energii i temperamentu działaczy, którzy swoją sztuką mówienia budzili w masach silne poruszenia uczuć, a umiejętną taktyką organizowali tych mas zbiorowe działanie. Ci zazwyczaj w ogromnym uproszczeniu widzieli plany przebudowy, a w bezwzględnym i niemal fanatycznym działaniu nie oglądali się na koszty i skutki uboczne zmian dokonywanych. Rzadziej natomiast bywa, iżby radykalnie poczynał ten, kto sam zawodowo zajmuje się sprawami administracyjnymi państwa albo w własnej praktyki znał sprawy gospodarcze. Ten radykalnie może wyznaczać sobie dalekie cele, ale konkretnie będzie ważył i dobierał środki (...)”.
Powyższe spostrzeżenia Czesława Znamierowskiego (1888- 1967) , wybitnego filozofa prawa i państwa, profesora Uniwersytetu Adama Mickiewicza w Poznaniu – bliskie zresztą powołanemu na wstępie poglądowi Edmunda Bruke’a – powinno zastanowić także wszystkich tych, którzy podejmują się przygotowania i wprowadzenia w życie zasadniczej reformy administracji publicznej, zwłaszcza jeżeli celem reformy ma być ukształtowanie narodowego modelu administracji publicznej.
Model taki, jak wiemy, formował się w czasach Drugiej Rzeczpospolitej i do rozwiązań tamtego czasu możemy wciąż nawiązywać, co się zresztą – i słusznie – czyni. Warto pamiętać również, na co staraliśmy się zwrócić uwagę, o niezrealizowanych projektach reform z doby Drugiej Rzeczpospolitej, w szczególności o projektach Komisji Usprawnienia Administracji Publicznej przy Prezesie Rady Ministrów.
Przedwojenne rozwiązania – i te zrealizowane, i nie tylko zaprojektowane, po z góry półwieczu nie mogą już jednak stanowić w zmienionych warunkach politycznych, społecznych i , co w administracji jest zawsze ważne, geograficznych, podstawowego czy tym bardziej jedynego wzorca bądź nawet tylko punktu odniesienia dla prac nad nieodzowną reformą. Nowe wyzwania ekonomiki oraz techniki i nauk o zarządzaniu, wymogi najpierw stowarzyszenia się ze Wspólnotami Europejskiki, a obecnie wynikające z akcesji do Uni Europejskiej, noweuniwersalne standardy demokratyczne, w szczególności właściwie Radzie Europy, standardy OECD, jak też liczne, zwłaszcza najświeższe, doświadczenia poszczególnych państw – wszystko to wręcz uniemożliwia mechanicznie nawiązywanie do przeszłych rozwiązań.
Dowodzi tego dobitnie przykład krajów, którym było dane, inaczej niż Polsce, od styleci rozwijać swoje własne modele administracyjne. I w tych krajach przeprowadza się, zwłaszcza w ciągu ostatnich dziesiątków lat, zasadnicze czasem reformy, nierzadko odrzucając określone odwieczne zasady, jak w przypadku terytorialnej administracji Francjii. Skutki i kierunki tych reform- czy szerzej zmian- najlepiej chyba określił w 1990 roku jeden z przedstawicieli włoskiej nauki administracji, pisząc o administracji swojego kraju, funkcjonującej już od dwóch dziesięcioleci w ramach – znacznie mniej przecież posuniętej niż obecnie- integracji europejskiej :
„ (...) dzisiejszą administrację publiczną cechują : wzrost zadań administracyjnych, policentryzm organizacji, zbliżenie się do siebie funkcji publicznej i sektora prywatnego w kierunku kształtowania wspólnego modelu, zmiana i ewolucja procedur, wkraczanie prawa prywatnego w dziedzinę tradycyjnie należącą do prawa publicznego, ponadnarodowe uwikłanie narodowej administracji publicznej, a jednocześnie- choć może to się wydać z powyższym sprzeczne- silne przywiązanie do tradycji. Aktualnie też występują też dwie tendencje: po pierwsze, coraz bardziej wieloszczeblowego funkcjonowania administracji ( wspólnotowej, narodowej, lokalnej), po wtórne, tendencja do tracenia przez państwo swojego >> terytorium << wobec wprowadzenia zasady >> kontroli przez administrację państwa macierzystego<< w prawie wspólnotowym”
Jest oczywiste, że reformując naszą administrację musimy uwzględniać doświadczenia tych państw, które od dawna dostosowały swoją administrację może tylko do wyzwań globalnych, ale i do wyzwań integracji w ramach Unii Europejskiej.
Tym bardziej więc polska reforma administracji publicznej nie może nie być radykalna – tak jak radykalna musi być cała dokonująca się od 1989 roku transformacja ustroju politycznego, gospodarczego i społecznego. Reforma administracji publicznej, trzeba to jeszcze raz przypomnieć, stanowi – w warunkach postkomunizmu – istotny warunek powodzenia całego procesu transformacji, niezbędnego dla realnego odzyskania przez Polskę suwerenności państwowej. Konieczne jest wiec wzmocnienie pozycji rządu i ukształtowanie odpowiedzialności politycznej we wszystkich skalach terytorialnych, co wiąże się z daleko posuniętą decentralizacją finansów publicznych. Koniecznie jest stworzenie administracji uporządkowanej, sprawnej i przyjaznej obywatelom, ale także przejrzystej z punktu widzenia mechanizmów przepływu środków finansowych i generalnie otwartej, a więc również socjetocentrycznej. Koniecznie jest rzeczywiste zbudowanie nowej służby cywilnej. Wszystko to jest warunkiem powodzenia niezbędnych reform społecznych i zdynamizowania rozwoju gospodarczego. Przebudowa ustroju państwowego jest tez warunkiem uzyskania przez Polskę stosownej partnerskiej pozycji jednoczącej w Europie. W toku tych wszystkich procesów administracja musi odgrywać nader istotną rolę- rolę konstruktywną.
Brak reform administracyjnych oznaczał, ze administracja pełni rolę destruktywną, gdyż zbudowana na potrzeby poprzedniego systemu politycznego i gospodarczego, działająca w warunkach braku suwerenności państwowej, obecnie nie jest w stanie sprostać historycznym wyzwaniom. W 1998 roku podjęto – sądzimy, że skuteczną- próbę przekroczenia w tym zakresie masy krytycznej reform. Można twierdzić, że jedną z gwarancji zachowania właściwego kierunku reform jest członkostwo Unii Europejskiej.
Skoro zaś mowa o radykalizmie reformy, powrócić można do spostrzeżenia Czesława Znamierowskiego. Jeżeli się chce, aby reforma nie była owocem abstrakcyjnego myślenia, choćby najbardziej pociągającym ani tez – choćby najbardziej popularnym- politycznym programem, mało jednak związanymi z realiami administracji, opracować i przeprowadzić ją można tylko w trzeci ze sposobów opisanych przez Znamierowskiego: w ścisłym związku z praktyką, stawiając sobie radykalnie odległe cele, ale wskazując konkretne środki i ważąc wszelkie koszty, tak ekonomicznie, jak społeczne. Dotyczy to zresztą nie tylko zasadniczej reformy, ale każdej reorganizacji administracji – zjawiska wręcz oczywistego i nieuchronnego we współczesnej administracji publicznej.
Ścisły związek z praktyką- to miedzy innymi znajomość nie tylko ustawodawstwa, ale również, a nawet przede wszystkim, praktyki innych krajów, zwłaszcza Zachodniej Europy, z którymi mieliśmy w naszych dziejach i z którymi chcemy mieć w przyszłości jak najwięcej wspólnego. Wstąpienie do Unii Europejskiej i przy tym bardzo praktyczne wyzwania, które dotyczą, z jednej strony, optymalnego – w tych warunkach- kształtu polskiego zarządzani i polskiej administracji, stanowiącej w odniesieniu do decyzji przekazanych organom i instytucjom Unii, z drugiej zaś, naszego działy w dyskusji nad administracja europejską, toczącej się w Unii z dużą intensywnością już od lat. Od 1 maja 2004 roku administracja Rzeczpospolitej działa w nowym otoczeniu instytucjonalnym i otoczeniu prawnym, wyrażającym się w pierwszeństwie prawa wspólnotowego ( prawa europejskiego) nad prawem krajowym w zakresie przekazanym Wspólnotom I Unii Europejskiej.
Pozostaje nam wyrazić nadzieje, ze niniejsza książka – uwrażliwiając na podstawowe problemy występujące :tu i teraz” , lecz nierzadko przejawiające się od dawna w różnych ich aspektach- dostarczy zainteresowanym podstawowej wiedzy z zakresu zarówno ogólnej problematyki nauki o administracji publicznej, jak i organizacji funkcjonowania obcych modeli administracji publicznej, jak i wreszcie dylematów, które trzeba było i będzie rozstrzygać, tworząc stabilne podstawy dalszej koniecznej ewolucji administracji publicznej Trzeciej Rzeczpospolitej jako pełnoprawnego członka międzynarodowej społeczności państw demokratycznych, a obecnie także członka Unii Europejskiej.
Hubert Izdebski
Michał Kulesza "Administracja publiczna"