Przemiany w administracji francuskiej XVII i XIX wieku z uwzględnieniem trwałych wartości, które przetrwały do końca XX wieku

1. ORGANIZACJA ADMINISTRACJI CENTRALNEJ.

Przełom XVIII i XIX wieku był okresem głębokich reform administracji centralnej w wielu krajach. Pierwsza przeprowadziła takie reformy rewolucyjna Francja. W 1791 r. dokonano we Francji systematycznego i wyczerpującego podziału zadań między resorty administracji. Do tej pory nie było tu ministra spraw wewnętrznych. W 1791 r. zreorganizowano resorty, które istniały już wcześniej:
- spraw zagranicznych;
- spraw wojskowych;
- sprawiedliwości;
- skarbu;
- kolonii i marynarki;
Zorganizowano także resort spraw wewnętrznych. Zadaniem nowego resortu było nie tylko czuwanie nad utrzymaniem porządku i bezpieczeństwa publicznego, lecz również sprawowanie nadzoru nad administracją terytorialną. Do zadań tego resortu zaliczono również zajmowanie się wszystkimi tymi sprawami, które uważano za nie nadające się do włączenia do zakresu działania pierwszych pięciu. Tak więc to resort spraw wewnętrznych zajął się większością spraw życia gospodarczego oraz życia społecznego. Odpowiedzialnością za sprawy życia gospodarczego dzielił się z resortem skarbu. Wymienić tu trzeba np. administrację stosunków gospodarczych, komunikację, naukę i oświatę, zdrowie i opiekę społeczną, sprawy kultury i sztuki. Ministra spraw wewnętrznych nazywano w rezultacie "gospodarzem kraju"
Francuski podział resortowy stał się wzorem dla prawie wszystkich krajów kontynentu europejskiego. Wyeliminowanie resortu kolonii i marynarki dało nawet podział zwany w XIX wieku klasycznym , który znajdował zastosowanie w wielu państwach początku XIX wieku, np. w Prusach w latach 1807-1813.
W późniejszym okresie liczba resortów stopniowo rosła, podwajając się w ciągu XIX wieku. nowe resorty powstawały przez wyłączenie z resortu spraw wewnętrznych takich kompleksów spraw, które osiągały odpowiednio dużą rangę społeczną, a zarazem stawały się odpowiednio skomplikowane. W ten sposób powstawały takie resorty jak: oświaty, przemysłu i handlu, rolnictwa czy robót publicznych - ten ostatni zajmował się głównie kolejami. Powstawanie nowych resortów było w dużym stopniu dowodem i miarą rozwoju zadań administracji, aczkolwiek czasem wynikało z przyczyn wyłącznie politycznych, które odegrały szczególną rolę co do resortu wyznań i oświecenia. W całej Europie upowszechniła się zasada, na wzór rozwiązania francuskiego z 1791 r., że na czele resortów winni stać ministrowie, którzy odgrywają podwójną rolę:
- są członkami organu rządowego, rady ministrów, biorą udział w podejmowaniu ważnych decyzji państwowych;
- są naczelnymi organami administracji;
W miarę postępów konstytucjonalizmu podwójny charakter urzędu ministra umacniał się, bowiem udział ministrów w rządzie zaczynał wynikać z ich odpowiedzialności przed parlamentem. Przewodniczącym rady ministrów początkowo byli monarchowie, którzy stopniowo wycofywali się z udziału w zebraniach zespołu ministrów. Tym samym kształtował się urząd przewodniczącego rady ministrów, czyli premiera. Premier z reguły kierował jednym z resortów i na ogół dopiero w XX wieku zaczął skupiać się wyłącznie na kierowaniu pracami rządu, dysponując w tym celu osobnym aparatem wykonawczym.
Dotychczasowe klasyczne resorty pozostawały - z tym, że zadania resortu spraw wewnętrznych ograniczały się stopniowo do zapewnienia porządku i bezpieczeństwa publicznego oraz do kierowania administracją terytorialną. W XIX wieku doszło do zawężenia znaczenia policji, ale zarazem do ukształtowania się nowoczesnych służb ochrony porządku publicznego, zorganizowanych w sposób zbliżony do wojskowego, z którymi coraz częściej łączy się termin policja. Tak rozumianą policję Francja organizowała od 1798 r.; szczególną rolę odegrał w tej dziedzinie Napoleon I i jego minister policji Joseph Fouche (1759-1820).
Reformy podziału resortowego na wzór francuski nie zostały przeprowadzone jedynie w nielicznych krajach a zarazem w żadnej z największych ówczesnych republik.

2. ORGANIZACJA ADMINISTRACJI TERYTORIALNEJ.
Przełom XVIII i XIX wieku przyniósł również przeobrażenia podziału terytorialno - administracyjnego we Francji. W 1789 r. Konstytuanta przystąpiła do wprowadzenia zmian w zarządzie terytorialnym. Dokonano nowego podziału administracyjnego kraju zbudowanego z czterech szczebli:
- departamentów;
- dystryktów;
- kantonów;
- gmin wiejskich i miejskich;
Gminy - miasta albo wsie miały charakter historyczny. Gminami stały się bowiem albo dawne miasta, albo na wsi - dawne parafie. Zarząd gminy zreorganizowany został ustawą z 14 grudnia 1789 r. Czynni obywatele każdej gminy wybierali na dwa lata Radę Generalną składającą się z notabli i z administracji gminnej. Ta ostatnia obejmowała urzędników municypalnych, mera i prokuratora gminy - w większych miastach także ich zastępców - którzy strzec mieli interesów obywateli. Magistrat posiadał szerokie pełnomocnictwa: wymierzanie i pobór podatków, utrzymanie porządku wraz z prawem mobilizowania Gwardii Narodowej i ogłaszania stanu wyjątkowego, wreszcie jurysdykcja w zakresie policji zwykłej. Zarządy gminne pochodzące z wyborów bezpośrednich, były bardziej demokratyczne niż zarządy dystryktów obierane dwustopniowo. Intensywność życia gminy była jedną z cech rewolucyjnej Francji. Departamenty były tworami racjonalistycznymi. Podział na nie wypracowano na podstawie z góry ustalonych kryteriów racjonalnych. Kryterium rozstrzygającym o wielkości departamentu był przeciętny zasięg marszu pieszego. Departamenty starano się kształtować w ten sposób, by z ich granic do stolic można było dotrzeć w ciągu jednego dnia. Departamenty były zatem jednostkami stosunkowo niewielkimi. Podział na nie, nie był jednak zupełnie sztuczny w tym znaczeniu, że nie liczył się z historycznym podziałem Francji na prowincje. Przeciwnie, starano się w miarę możliwości trzymać granic dawnych prowincji - dzieląc jednak większe prowincje na kilka części, a czasem też łącząc kilka małych prowincji w jedna nową jednostkę. Dekret z 15 stycznia 1790 r. ustalił liczbę departamentów na 83. Zarząd departamentu według ustawy z 22 grudnia 1789 r. składał się z 36 osobowej rady wybieranej na okres dwóch lat przez zgromadzenie elektorów departamentu i pełniącej funkcję organu doradczego. Powoływała ona spośród siebie 8 osobowy Dyrektoriat urzędujący w permanencji i tworzący jej egzekutywę. W każdym dyrektoriacie nad stosowaniem ustaw czuwał generalny prokurator syndyk. Utrzymując bezpośredni kontakt z ministrami miał on reprezentować ogólne interesy państwa; w istocie był sekretarzem służb administracyjnych. Dyrektoriat sprawował kontrolę nad administracją departamentu; przyjął on w spadku dawne pełnomocnictwa intendentów. Departament, w którym rząd nie był reprezentowany przez bezpośredniego agenta, stanowił zatem w pewnym sensie małą republikę w rękach zamożnej burżuazji. Dystrykty wraz z Radą, Dyrektoriatem i Prokuratorem były miniaturą departamentów. Ich zadanie polegało na sprzedaży dóbr narodowych i repartycji podatków pomiędzy gminy. Kantony nie posiadały własnego aparatu administracyjnego. Podział na departamenty i gminy przetrwał we Francji do dzisiaj. Natomiast utworzone jednocześnie z departamentami i z gminami pośrednie jednostki podziału terytorialnego ulegały następnie pewnym przemianom. Likwidując centralistyczno-biurokratyczny system administrowania państwem z doby monarchii absolutnej, autorzy reformy popadli w drugą skrajność, powierzając cały zarząd lokalny w ręce obieralnych organów samorządowych. Spowodowało to zniesienie odrębnych, terenowych urzędów państwowych. Reformy Konstytuanty nie przetrwały długo. System zarządu terytorialnego, oparty na pełnym samorządzie, nie sprawdzał się w praktyce. Społeczeństwo francuskie, po długich latach absolutyzmu, nie miało żadnych doświadczeń w kierowaniu samorządem na tak wielką skalę.
Zasadniczą reorganizację administracji lokalnej przeprowadził już w 1800 r. Napoleon, pozostawiając z dzieła Konstytuanty właściwie tylko podział Francji na departamenty. Ustanowił nowy trzystopniowy podział na: deparatamenty, okręgi, gminy.
Kanton utrzymał się jedynie jako okręg administracji skarbowej i sądowej. Podstawowe znaczenie tej reformy polegało na zastąpieniu decentralizacji zarządu, systemem skrajnego centralizmu i biurokratyzmu. Napoleon zrezygnował z kolegialności i obieralności organów administracyjnych. W to miejsce wprowadził na wszystkich szczeblach mianowanych urzędników, odpowiedzialnych przed swoimi zwierzchnikami i w każdej chwili przez nich odwoływalnych.
Na czele departamentu stał prefekt, któremu podlegały wszystkie działy administracji z wyjatkiem sądownictwa, wojska, poczty oraz szkolnictwa wyższego i średniego. W ten sposób dokonano prawie pełnego zespolenia administarcji. Przełożonym prefekta w sprawach administracji ogólnej był minister spraw wewnętrznych, a w innych dziedzinach właściwi ministrowie.
Na czele okręgu stał podprefekt o ograniczonych kompetencjach. Nazywano go złośliwie "okiem prefekta" lub "skrzynką do listów", ponieważ wszystkie wnioski kierowane przez gminy do departamentów były przez niego opiniowane. Organem administaracji gminnej był mer, załatwiajacy bieżące sprawy gminy i wykonujący funkcję urzędnika stanu cywilnego.
Cała ta hierarchia - jak to określił referent projektu ustawy nowej organizacji administracyjnej J. A. Chaptal, miała " przekazywać ustawy i polecenia rządu aż do najniższych odnóg porządku społecznego z szybkością iskry elektrycznej".
Przy prefekcie, podprefekcie i merze działały rady departamentalne, okręgowe i gmin. Rady miały tylko charakter opiniodawczy, a ich członkowie byli mianowani spośród osób znajdujących się na tzw. listach zaufania. Rady nie były więc organami samorządu terytorialnego.
Napoleońskie reformy administracji okazały się bardzo trwałym elementem ustroju Francji. Scentralizowany i zbiurokratyzowany system zarządu lokalnego pozostał zasadniczo nienaruszony do XX wieku, tak jak i podział terytorialny kraju. Zapewniało to ciągłość i stabilność administracji, pomimo częstych zmian reżimów konstytucyjnych i ekip rządowych. Korekty wprowadzone do tego systemu po 1870 r. zmierzały stopniowo do rozszerzenia uprawnień samorządu terytorialnego.
Od czasów III Republiki przeprowadzano powszechne wybory do rad wszystkich stopni. Na szczeblu gminy w drodze wyborów wyłaniano również mera. W ten sposób władzom gminnym obok uprawnień samorządowych powierzano władzę administracyjną pierwszej instancji, ale pozostawiono bez zmian status rad wyższego szczebla. Ważne reformy tego systemu, oznaczające odchodzenie od modelu scentralizowanego na rzecz samorządowego, przeprowadziła Konstytucja IV Republiki z 1946 roku.